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2006年6月,我国政府在保险业发展的纲领性文件《关于保险业改革发展的若干意见》中明确表示：中国要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系.这就明确了我国实行的是由公共财政支持的中央政府主导型巨灾救助模式,主要工作由民政、地震、防汛抗旱等政府部门承担.然而,政府没有明确自身在巨灾体系构建中的地位,没有建立一个统一协调管理自然灾害的国家级政府机构,财政部门也没有建立巨灾风险管理的专项基金,灾害发生后,各个部门、各级政府并没有有效地发挥职能作用,甚至出现职能重叠与职能盲区的现象,这种分散管理十分不利于巨灾风险管理体系的形成与运作,也不利于巨灾保险体系的构建.
对于巨灾风险,政府多采取灾后应急措施被动地进行应付,并没有进行事先的防御措施,如对于自然灾害多发区没有严格规范建筑标准等.即使实施了一些风险减低措施,普及程度也很低.巨灾发生后,政府习惯于运用行政手段进行灾害管理和救助,灾后安置和灾区重建基本依靠政府补贴和社会捐赠,利用保险手段分散巨灾风险的手段十分有限.
我国保险市场缺少风险分散途径,再保险市场不发达,资本市场仍然不完善.目前国内办理再保险业务的专业再保险公司只有中国再保险(集团)公司,且所承保的再保险业务主要是根据《保险法》的规定由各保险公司必须分给它的部分,超出范围的再保险业务并不多,涉足巨灾保险再保险的业务更是少之又少.我国资本市场发育很不完善,导致保费资金应用渠道狭窄,风险增加.现在我国保费资金应用渠道主要有储蓄、债券、股票和其他少量金融衍生工具,但都由于市场效率低的原因,并不能保证资金的安全和增值.其次,巨灾风险证券化(如震险债券)是一种有效转移巨灾风险的手段,它需要通过资本市场来发行.我国虽然在这方面作了一些探讨,但都由于资本市场发育的不完善而仅停留在理论层面.
(二)商业保险公司的经营技术落后,不能完全适应经营巨灾保险的需要
巨灾保险具有发生频率低,损害巨大的特点,因此保险费率的厘定比较困难.经营巨灾保险必须涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识,因此技术门槛与投入成本都比较高,巨灾发生后,保险公司不但面临着复杂的理赔情况,还要进行大量的查勘、定损等工作,对保险公司的经营技术要求特别高.而我国商业保险公司正缺乏这方面技术的专业人才,无法对自然灾害可能造成的损失有一个准确的把握,不能厘定合理的费率,致使保险公司无法设计出种类丰富的巨灾保险产品,更无法完善巨灾保险制度.
巨灾保险本身对于商业保险公司是一个挑战,巨灾发生后,很可能造成大面积范围内同类或相似风险载体的严重损失,结果会使许多受害的被保险人同时向保险人求偿,也就是所谓的“风险累积” [7].这必然会严重影响保险公司的偿付能力,甚至会导致资本不足的保险公司破产.
(三)与巨灾风险相关的保险覆盖面有限
一个险种只有在达到一定的覆盖面之后,保险公司在经营上才会相对稳定,保险的作用才会凸显.巨灾发生后的理赔率很低,并不是因为保险公司没有理赔,而是因为很多风险损失根本没有保险.针对企业各类财产和居民家庭财产的巨灾保险,基本上没有相应的险种；作为巨灾保险重要险种之一的农业保险,在我国并不普及,而且负增长势态持续上升,除了个别省区市保留了少部分农业保险业务以外,农业保险市场实际上已经名存实亡.
我国的巨灾主要是地震与洪水,虽然地震保险与洪水保险作为财产保险的责任范围在承保范围之列,但是没有专门针对自然灾害损失设立的险种,在缺乏政策支持的条件下,国内商业保险公司因为地震与洪水风险的集中性和损失的巨大性,对巨灾保险一直采取谨慎的投保策略,地震等自然灾害引起的损失因此被列为免赔范围,只在少量建工险中作为附加险.因此巨灾后能够得到的保险赔付的损失几乎微乎其微.
巨灾保险险种的缺失,一方面会导致巨灾损失得不到赔偿,另一方面使得保险公司难以形成规模效益,对高赔付率的巨灾保险望而却步,
(四)社会公众的保险意识差
我国保险业的发展起步较晚,又经历了50年代至80年代初长达20年的国内业务的中断,1980年我国的保险业才真正开始发展起来,在这短短的二三十年的时间里,人们的保险意识没有有效建立起来.尤其是对于发生的频率低的巨灾保险,其保险意识就更弱.其实,社会公众的保险意识差除了收入水平低的原因外,另一个更重要的原因是我国人民根深蒂固的保守思想,不愿意拿出一部分钱去购买发生率极低的巨灾保险.再者,巨灾发生后,习惯性的都是由政府财政与社会捐赠来进行补偿,公民由此产生对政府与社会的过度依赖,制约了巨灾保险的发展.
(五)巨灾保险制度法律缺失
巨灾风险作为一种特殊的风险,是风险管理研究的一个重要组成部分.目前世界上主要的灾害多发国家和地区,都已经基本形成了一套较为成熟的巨灾保险制度,其中最重要的一点就是有明确的法律法规的支持.由此可见,巨灾保险制度建设的关键就是为巨灾保险制度提供一套具体的法律法规.目前,我国的巨灾保障仍然停留在政府救济层面,国家财政是最终的“救助者”,表明了我国的巨灾保险制度法律制度严重缺位,作为公共政策的制定者,政府对于很多有关巨灾保险的基本问题缺乏起码的制度界定,这在很大程度上制约了我国巨灾保险的发展.由于缺乏法律支持,再加之巨灾风险的集中性与损失的巨大性,巨灾保险业整体上处于阻滞状态.
据了解,到目前为止,我国已制定了《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》、《地震灾害防治管理条例》等20多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章,初步建立起了自然灾害应急法律制度,但专门涉及巨灾保险的法律法规几乎还是空白.
四、构建我国巨灾保险制度的路径选择
面对巨灾发生频率的不断增加,巨灾保险体系的构建迅速引起政府与业内人士的重视,建立一套完善的巨灾保险制度已经刻不容缓.
(一)建立巨灾保险基金
成熟的巨灾保障机制应包括政府的基础应急机制、保险业的补偿机制和慈善民间救助三个层次.目前全球共有12个国家建立了巨灾保险基金,我国应借鉴国际经验,结合我国实际情况,建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系,将分散在社会各个方面的资金聚合起来建立专门的巨灾保险基金[8].建立巨灾保险基金可以通过以下渠道来进行：第一,保费收入.由商业保险公司将巨灾保险保费收入按一定比例扣除相关费用后剩余部分.第二,国家财政支持.国家每年从财政预算中按一定的比例提取资金.在首次建立巨灾保险基金时,可由财政多划拨部分资金,以后每年再按一定的比例提取.第三,税收优惠.利用国家财税杠杆,实施减税政策,降低现行保险企业的营业税税率.第四,巨灾风险证券化.除了以上三种途径以外,还可以通过巨灾风险证券化从证券市场募集资金.
巨灾保险基金应实行统一管理、统一运作.巨灾基金建立后,应由国家指定专门的机构,对巨灾基金的收缴、使用以及日常运作情况进行严格监管,可以考虑将巨灾保障基金委托给具备一定资质的、市场信誉良好的商业保险公司代为管理和运作,这样既可以充分利用商业保险公司在风险管理方面的经验和灾害损失数据平台,又便于提高巨灾保障基金与商业保险资金在保险赔付中的结合力度,充分发挥其对巨灾保险制度运行的保障作用.
(二)明确政府定位,实行政府与商业保险公司相结合的巨灾保险制度
国际上巨灾保险体系的构建几乎都是在政府的支持下实现的,单纯的商业巨灾保险――政府放任模式在我国难以形成有效市场已得到了充分的印证.巨灾管理模式主要有两种,一是主要由国家政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系,二是政府和保险公司共同合作的管理模式.中国再保险股份有限公司董事长刘京生指出：仅以商业运作方式开展巨灾保险业务难以扩大承保面,制约了巨灾业务规模的扩大和巨灾保险作用的发挥.商业保险公司自身的经营技术与专业水平一时不能迅速改善,在巨灾保险制度建设初期,只能依靠政府支持.中国人民保险集团公司建议,应以政府出资的巨灾救助资金为基础、商业保险体系为主体、其他社会力量为补充,建立多层次的巨灾风险损失补偿体系.
针对我国再保险市场不发达的现状,可以选择由政府介入巨灾再保险市场,即政府作为保险人对部分巨灾进行保险,国家应该明确规定,巨灾保险再保险是法定的,不论哪家保险公司承保巨灾保险,都必须按照规定的比例向政府或专业的再保险公司分出业务,让政府与商业保险公司在一定的范围内各自对巨灾进行保险,体现全社会的灾难由全社会共同承担,减少保险公司的偿付压力.
此外,政府应该在税收、再保险安排和资金支持等方面给予政策支持和税收优惠,最大限度地支持商业保险,鼓励商业保险成为巨灾风险应对的主力,充分发挥保险机制对财政收入的显著放大效应.
(三)培养公民的保险意识,建立强制投保的巨灾保险制度
提高风险意识与保险意识是巨灾风险管理的重要内容,居民投保意识不强已经成为我国建设巨灾保险制度的障碍.政府应该加强对保险知识的市场推广与宣传,强化公众保险意识,提供补贴鼓励投保,推动巨灾保险规模的扩大.另外,还要提高公民防灾减灾意识,进行防灾减灾培训,增强全民减灾意识,为深入开展巨灾保险工作打下基础.
从目前我国公民投保意识还很弱的特点来看,在巨灾保险制度运行的初期,采取强制性的模式可能更有利于制度的推行和完善.再者,由于巨灾风险分布的地域性差异很大,只有把巨灾保险作为基本国策,适当采取强制性措施,并辅助以相关的鼓励、扶持政策,才能使巨灾保险成为有效的巨灾风险管理手段.政府可以采取有效地措施,在大灾易发多发地区,结合当地经济发展水平和居民支付能力强制投保,并提供一定的保费补贴,这种做法在国际上有很多先例,如美国对农业保险的平均补贴达到保费的50%左右,其中巨灾保险补贴全部保费[9].应以巨灾多发区为基点,然后在全国范围内展开,克服公众收入水平对巨灾保险的限制,避免投保人逆向选择和道德风险,扩大保险的覆盖范围.
(四)健全我国巨灾保险相关法律法规
从国际经验看,相关法律法规是发展巨灾保险的重要保障.巨灾保险是特殊的保险险种,要强调权利和义务的统一,除了强调设置全国性的、强制性的保险之外,还要相关法律的支持.我国的商业保险市场不能满足巨灾保险的需要,不应该用立法来禁止巨灾保险的发展,而应该通过具体的法律法规来规定巨灾保险体系的构建.我国应尽快制定《巨灾保险法》及《地震保险法》、《洪水保险法》等具体的巨灾保险法律法规,对巨灾保险进行详细规定.如前所述,各国的巨灾保险制度也是在不断的实践中,以立法为依据,通过对法律法规进行不断的修改与完善不断健全.我国应该以此为鉴,建立强有力的法律体系为巨灾保险提供司法支持,使强制巨灾保险的开展与实施有法可依.
(五)发展和完善资本市场
经过多年的快速发展,资本市场已演化成一个大规模、多品种的证券和金融衍生工具交易市场,已经形成一套支撑复杂金融工具交易的有效制度.我国的巨灾风险管理正逐步从计划模式转向市场模式,金融手段在巨灾风险管理中的重要作用将会越来越明显,我国应该借鉴国际上发达国家分散巨灾风险的方法,利用金融市场解决巨灾保险资金的来源问题,进一步推动我国巨灾保险市场的发展.
无论是传统保险和再保险产品,还是巨灾期权、巨灾期货、巨灾债券等多种形式的巨灾保险衍生品,它们运作发生的前提和运作成功与否都需要借助资本市场来完成,因此发展和完善资本市场同样是构建巨灾保险制度的关键.
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风险方面有关论文例文
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（责任编辑：张艳峰）
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