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20世纪90年代末开始,我国的乡村旅游飞速发展,其管理状况却一直滞后,受到现实因素制约以及“先发展后规范”等思想的影响,出现了很多问题.

一、乡村旅游管理困境

我国乡村旅游管理体制存在诸多问题.很长一段时间,我国旅游业主要依靠政府主导,由政府以行政力量推进,形成了一些政企不分、内部人控制等现象,缺乏有效管理和竞争意识.地方政府主要是通过主管部门对旅游业实行行业管理,基于体制原因,管理方式仍存在其自身无法突破的缺陷.首先,管理缺乏全面性.旅游业是综合性的产业,据统计,它涉及到70多个行业,而各行业都有主管部门,旅游部门不可能也无法替代其它部门的管理职能.其次,管理缺乏权威性.旅游部门在与很多相关部门处于平级位置,在管理中难免力不从心；另一方面旅游是个新兴行业,旅游法律法规不健全,在管理上缺乏强有力的法律支持.总之,旅游部门在名义上是旅游主管部门,但其管理手段也十分有限,既不具备执法功能,也缺乏经济手段.再次,旅游业涉及面广,广大群众对旅游部门有方方面面的要求,这些要求往往超过旅游部门的职能范围,旅游部门责任大、权力小,管理无法真正到位.另外,我国的乡村旅游景区分属不同的地方政府、部门和企业,多头管理,条块矛盾突出,各方面“见利益就上,见问题就让”,缺乏协同配合.因此,必须实施改革,建立有效的旅游管理体制.

乡村自然生态是乡村社区生存和发展的基础,也是乡村旅游的载体,保护生态环境是发展乡村生态旅游的重要前提.但是,这个问题尚未引起应有的重视,在旅游开发中,还普遍存在重旅游、轻环境的倾向.修建旅游设施不顾生态安危,例如餐厅、娱乐场所的生活污水排放增加水环境的有机污染；各种废气及汽车所排放的尾气和产生的扬尘影响了旅游区内的空气质量；旅游垃圾和生活垃圾,由于处理不得当也在影响着旅游区内的生态环境.

二、乡村旅游参与主体分析

乡村旅游的参与主体主要有地方政府、乡村社区及其居民、旅游企业和与乡村旅游相关的非政府组织（包括旅游协会）.很长一段时间,我国的乡村旅游的发展主要依赖政府的推广,由于农户势单力薄,合作社和非政府组织的自身“发育不良”,企业基于利润空间的考虑,政府在乡村旅游的初期起到了举足轻重的作用.旅游企业或个人无法实现自主经营、自负盈亏,使旅游产业制度的运作与市场经济特性相违背.政府采用“先发展后规范”的形式,在手续、资金、宣传、基础设施等方面予以优惠.当前乡村旅游发展越来越快,“政府主导”已经不再适应现实状况,而急需政府、企业、组织、个人等活动主体调整原有规则,严格遵循统一的游戏规则,以适应乡村旅游发展.

当前,乡村旅游的市场推广部分已有社会承担,政府由“主导”地位逐步向“引导”地位改变.政府的主要职能主要有四方面：一是科学规划,引导乡村旅游的长远健康发展.政府的总体科学规划,可以改善我国乡村旅游产品雷同,档次低的状况；二是提供合理的公共产品和公共服务；三是完善法规,加强对乡村旅游各个相关方面的管理；四是从事社会和文化开发,保护自然与环境协调发展,进而实现增加政府税收、提升地区整体形象、以乡村旅游发展带动社会经济的发展.

三、乡村旅游管理规范化具体措施

一是明晰乡村旅游资源的产权.产权是市场经济下运行良好与否的制度前提.传统乡村旅游资源的产权具有两种产权类型,一种是公共性质的,如乡村公共活动空间、祠堂、民俗、节庆等是乡村社区居民集体智慧的产物,所以其产权具有公共性.除公共产权之外,乡村旅游资源中还有一部分既有私人产权的性质,如民居建筑.对于不同的产权应采用分散经营(私人产权)与集体管理(公共产权)相结合的办法,使社区居民能直接或间接的从旅游业中获得商业和赢利的机会.

二是加强乡村社区基础设施建设.旅游景区在开展旅游时,往往要首先进行交通、给水、供电、环卫等基础设施建设,这不仅应从旅游供给的角度为旅游而建设,而且应从社区综合建设的角度出发,将旅游基础设施建设与社区建设结合起来,使这些设施在满足旅游与发展需求的同时能够方便乡村社区居民的生活,提高生活质量,保护自然环境.

三是需要提高社区参与意识.要想乡村社区居民主动参与乡村旅游活动,必须培养他们自觉的参与意识,强化其主人翁责任感,增强社区居民文化认同感,这不仅要借助宣传等手段,更要从实践生活的各个方面来提高居民的参与意识.然而旅游业的发展,在某种程度上会损害社区成员的归属感,因为旅游业的发展会导致市场经济行为,市场经济行为作为一种理性手段,无法达到直接推动群体成员将私人资源贡献给集体的社区团结目标.所以要提高社区意识,就要增强社区内部的情感交流,并通过各种途径增强社区居民之间的地域认同感和归属感.强调对地方文化的尊重,加强

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四是发挥政府职能,加强对乡村旅游的管理和引导.乡村旅游是依托农业生态资源环境、乡村人文旅游资源发展起来的,乡村旅游要在激烈的竞争中生存,支撑乡村旅游的农业产业和乡村文化必须走特色化、差异化的道路.而当前乡村旅游资源开发上缺乏科学合理的规划,形式雷同.要立足本地特色,以市场为导向,使地区资源环境特色优势转化为经济优势,政府一方面要创造良好的引资方式,另一方面,也要制定科学合理的管理措施,制定优惠鼓励政策,吸引居民积极参与.

五是保证社区居民的优先就业权.政府应制定相应的措施尽可能保证当地社区居民在各种旅游行业中被优先雇佣,如对雇佣社区居民的企业给予税收、信贷等方面的优惠.虽然将这些工作岗位和机会提供给社区以外的人员很可能产生更高经济收益,但从长远和整体的利益看,雇佣本社区居民所产生的社会效益是巨大的,有利于社区社会的协调发展.

六是坚持可持续发展.乡村旅游开发必须实现环境、社会和经济三个方面的可持续发展.可持续发展管理体系要求乡村旅游培养高素质的管理人员,综合运用规划、法制、行政、经济等手段,建立和完善可持续发展的社区组织,形成科学的决策与协调管理的机制,保护生态环境,保护当地文化,实现环境与经济的可持续发展.

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