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19世纪末20世纪初,完全商业化的农业保险制度举步维艰.从20世纪30年代开始,美国、日本等国建立了财政支持的政策性农业保险制度,许多国家采用了政府与市场相结合的方法,政府对农业保险给予了法律上的支持、经济上的优惠以及行政上的保护.但过高的赔付率和管理成本,也加大了各国政府的财政负担.
五种不同的制度模式
目前,大约有40多个国家推行农业保险,根据各国发展农业保险的历史、特点、操作方式和法律制度,主要形成了五种制度模式:美国、加拿大模式(政府主导模式),日本模式(政府支持下的相互会社模式),前苏联模式(政府垄断经营模式),西欧模式(民办公助模式),亚洲发展中国家模式(国家重点选择性扶持模式).
美国、加拿大模式的主要特点,是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险.
日本模式,一是政策性强,国家通过立法对主要的关乎国计民生和对农民收入影响较大的农作物(水稻、早稻、小麦、大麦)和饲养动物(牛、马、猪、蚕)实行法定保险,其他作物和饲养动物实行自愿投保,二是直接经营农业保险的是民间的、不以赢利为目的的保险相互会社――市、镇、村农业共济组合和都、道、府、县农业共济组合联合会,后者只接受前者的再保险业务.
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前苏联模式目前已逐渐消失
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西欧模式的特点是没有全国统一的农业保险制度和体系,政府一般不经营农业保险,主要由私营公司、部分相互保险公司或保险合作社经营,但一般只经营雹灾、火灾和其他特定灾害保险.
亚洲发展中国家模式中,大多数国家的农业保险主要由政府专门机构或国家保险公司提供,保险险种少,涉及范围小,且保险责任范围较为狭窄,参加农业保险都是强制的(孟加拉国除外),并且这种强制一般都与农业生产贷款相联系,只是建立这种联系的方式有区别.
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综观以上模式,许多国家采用了政府与市场相结合的方法,政府对农业保险给予了法律上的支持、经济上的优惠以及行政上的保护.其中,大多数国家通过财政手段对农业保险给予必要的支持,从而为农业保险的发展创造良好的经营环境.
各国支持农业保险的财政政策
各国支持农业保险的财政政策主要有:低费率高补贴政策,政府分保、承担部分费用支出、超额补偿,税收优惠等.
各国为了提高农业保险的覆盖面,使农民能够买得起保险,往往由政府对农民支付高额的保费补贴.同时,政府对农业保险经营者提供相关的业务费用补贴,从而减少其经营方面的损失,调动经营者的积极性.农作物保险费率补贴比例在50%―80%之间,因不同作物而各异,比例按费率的高低递增.
为了使财政补贴具有稳定的资金来源,有的国家还建立了专门的基金.如法国政府根据《农业灾害法》的规定,建立了国家农业灾害保证基金,对农业灾害进行补偿并对农业保险进行补贴.基金一部分来源于农业保险税收,另一部分来自国家财政预算.
一些国家为了提高农业保险经营者的积极性,采取税收优惠的措施予以支持.美国联邦农作物保险法明确规定,联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋.法国对所有农业保险部门都实行对其资本、存款、收入和财产免征一切税赋的政策.
许多国家由政府对农业保险提供再保险支持.美国政府通过联邦农作物保险公司,向私营保险公司提供一定比例的再保险和超额损失再保险保障.加拿大直接经营农作物保险的是各省农作物保险公司,省公司与联邦依法签约,由联邦政府(农业部)提供再保险.日本政府为农业共济组合联合会提供再保险,灾害发生后承担保险责任的比例为:共济组合10%―20%,共济组合联合会20%―30%,政府50%―70%,遇有特大灾害,政府承担80%―100%的保险赔款.意大利2000年设立农业风险再保险基金,用于对部分政策性农业保险的再保险给予补贴.
农业保险补贴的局限性
农业保险过高的赔付率与过高的管理成本,必然加大政府的财政负担.近年来,以美国为代表的一些国家,在政府进一步加大对农业保险的支持和补贴力度的情况下,农业保险并非按照政府的意愿取得更快更好的发展.越来越多的学者认为,政策性农业保险的发展陷入了一个难以自拔的陷阱,其中一大困境就是政府陷入沉重的财政负担.
以美国为例,1980―1999年政府举办政策性农业保险的总成本是150亿美元,仅1999年一年政府给农作物保险的财政补贴就达22.4亿美元,其中保费补贴13.53亿美元.按2000年的《农业风险保障法》,此后每年政府给农业保险的财政支持都超过30亿美元.
保费补贴对提高农作物保险参保率的作用有限.从部分国家的情况看,即使像美国和加拿大这样对农业保险投入非常大的国家,参保率也没有达到100%.在美国,目前还有1/4的农民仍然不习惯或不愿意使用农业保险这个现代农业风险管理的有效工具.
经营管理费的补贴降低了商业保险公司的风险责任,有导致私人保险公司只追求业务的数量而不考虑项目风险的可能性.
大量的补贴扭曲农业保险的功能,政策性农业保险从风险管理功能向收入转移功能转化.从全社会角度看,不能有效提高农业风险管理能力,而且由于逆向选择,更容易“引导”农业风险发生的方式和损失程度的扩大.
(纪学)
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