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20;行政科学”.他力主将价值要素与事实要素分离（这与威尔逊将“政治-行政”分离有某种程度的重合）,并提出评价决策是判断决策与宗旨之间的纯粹事实关系[5]（pp.4951）.在如何将公共行政科学化的问题上,西蒙首先给出科学的基本设定是：第一,科学只关心论断含义的事实层面,而不是道德层面,而事实要素才是行政科学的本质.第二,实践科学与理论科学只在道德方面存在差异[5]（p.310）.然后将行政科学（“ScienceofAdministration”中文版翻译成“管理科学”,但翻译成“行政科学”也许更恰当）归纳成以下结论：行政科学同任何一门科学一样,只关心事实论述.科学体系中没有道德论断的立足之地,一旦有道德论述的出现,我们总可以将其分解成事实和道德两部分,只有前者与科学有关[5]（pp.312313）.在西蒙看来,自然科学和社会科学,以及不同的学科之间的“科学论述在逻辑上并不存在不同.它们之间的任何差异,都是由于研究对象的不同,而不是内在本质不同”[5]（p.231）.西蒙把公共行政置于“统一科学”思想的指导下,为公共行政学科学化与学科化做出了巨大贡献.

管理主义取向的学者对民主价值都表现出不同程度的冷漠,甚至是对立.一方面,公共行政创设的时代背景是美国政府处于极度腐败、低效、无能的状态,因此学者们主张将行政从肮脏的政治中剥离出来,试图建立一个纯粹技术性的执行领域.另一方面,公共行政的理念更多的是来自工商界,而工商界集权式的管理在19世纪创造出了巨大的财富.因此管理主义学者在不同程度上认为民主造成了分裂、低效、腐败等问题,这颠覆了18-19世纪民主、分权的信念[4].例如伍德罗威尔逊就认为“权力只要不是不负责的,就没有危险.如果权力被拆分,并分配给很多人共用,那它就会变得模糊；而当权力变模糊,也就变得不负责任”[3].不得不说的是,责任主体匿名化问题确实是民主的一个软肋.西蒙虽然没有表现出如此极端地反对民主的态度,但他也主张价值中立,只考虑“事实要素”,而不考虑道德伦理.

三、政治哲学取向与规范研究的价值观

政治哲学取向特征

过于强调科学管理与效率准则的取向导致公共行政研究与民主政府的基本要求相去甚远,因而遭到了一些学者的强烈质疑与批评.批评者认为,这种机械式的效率,忽略了许多重要方面,不利于学科的发展,而且非人格化的官僚制体系压抑了人性.例如马尔库塞就批判道：“工艺的合理性已经成为政治的合理性”,“（技术理性）广泛合理性（这种合理性促进效率和增长）,本身就是不合理的”,“科学管理的产物,等削弱了否定思考能力,理性的批判能力”[9]（pp.487498）.奥斯特罗姆则批评“伍德罗威尔逊、他的同代人以及他们的追随者所进行的范式转型可以看作是一种倒退,而不是进步性的发展”[10]（p.170）.Lilienthal则体现了美国独特的反国家主义思想,他提出：“我们怎么能为了享受一个强大的中央政府带来的便利,就逃避臃肿、强大的政府带来的长远的邪恶呢?”他认为只有彻底的分权才是解决之道[11].

与管理主义、实证主义的学者敌视、漠视民主相反,众多持有政治哲学取向的学者在批判“威尔逊-韦伯”范式的同时,很早就意识到民主价值是公共行政不可或缺的组成部分,并认为只有民主价值才能弥补这种范式的局限.莱维坦指出,“一个民主国家的公务员,除非他对民主的意义、公民的尊严、人民公仆观念持坚定的赞赏态度,否则他是无法履行好自己的职责的”[12].他还提到“行政体系的性质与政府哲学原则的性质同等重要.行政体系在执行法律时渗入民主精神和意识形态、尊重人的尊严,这具有至高无上的重要性”[13].Kingsley则认为“一个科学的手段,只有在这样一个稳定的社会环境中才可能运行：接受共同思想体系的有效政治纲领,拥有一个普遍的价值观”[14].也就是说单靠技术理性是无法支撑社会运作的,技术手段的运行必须以共同的价值为基础,在西方这价值就是民主的思想.Fries则从另一个角度论述行政民主,“在技术的世界,政治和立法过程无法单独保证民主.但这不意味着我们不能朝着民主现在的方向前进”[15].事实上,正因为政治与立法过程无法保证民主,行政民主才显得尤为重要和珍贵.

众多政治哲学取向学者已达成共识,公共行政的效率研究必须建立在民主精神、宪政原则、社会正义等规范性价值基础上.现代民主社会中,行政直接关系到公众的切身利益,不能脱离民主.因此“民主制行政”的新范式应该成为公共行政的目标.

(二)规范研究的方法论与价值观

在方法论上,政治哲学取向的公共行政学倡导充满价值关怀的规范研究方法.规范研究是以价值问题为核心关注点、以解读和诠释文本为主要表现形式、通过逻辑、想象、思辨等方法来回答某个学科的基本问题乃至世界重大问题的研究路径[16].规范研究在公共行政学领域中倾向从价值方面理解政治生活和公共行政,注重对政治思想史上重要文本的诠释与批判,也强调回答“应当是什么”等规范性价值问题.政治哲学取向坚持公共行政学的研究要维护对宪政、民主等政治传统,要关注公平、正义等基本价值,要能促进美好社会等目标,学术的研究不能被科学主义统一.在学科定位上,逻辑实证主义者将民主、正义、美好生活等价值目标寓于效率过程中或者是排除在效率过程之外,不予讨论,只是通过实证途径来研究行政效率,致力于建立一门普遍适用的行政科学.但一些思想家认为这种盲目追求所谓的科学方法,实证主义,排除价值的研究方法,压抑了人性,限制了知识的来源,也压制了学术的创造性与批判能力,“实证主义必须在现实中找到实现概念的手段,理论与实践、真理与事实间的一致.哲学的思想变为肯定的思想；哲学批判只能在社会结构内部进行,并且把种种非实证的概念诬蔑为纯粹思辨、梦想或幻觉”[9]（p.560）.

规范研究者则认为公共行政研究离不开规范价值的分析,公共性是效率研究的前提,行政效率研究必须置于特定的价值文化背景中,必须与有关自由、民主、国家的作用等问题的政治学理论相结合.因此他们不认为公共行政学必须是一门严格的科学,不应用狭义的“科学”来衡量公共行政学的所有知识,并将不符合所谓“科学”的知识斥之为伪科学,排除在公共行政学的领域之外.公共行政学可以是科学,是艺术,也可以是一门专业,或者都是.社会科学不应该只关注科学,还要着眼于社会变化[8][17].规范研究者没有匆忙地为公共行政划定僵化的学科边界,他们诉求知识来源的多元性,广泛借用其他学科的理论成果,将公共行政学建立在广泛的政治、历史、哲学文化、社会的基础之上,也使得公共行政更加具有人文关怀的色彩.