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实证取向的行政科学,还是价值取向的政治哲学?这场争论的导火索是沃尔多在《民主行政理论的发展》一文中对西蒙理论进行批评,“我认为不存在一个可以将价值加以排除的‘事实决策’的领域.决策就是要从备选项中进行选择；在备选项中选择就是导入价值.赫伯特西蒙的（逻辑实证主义）方法论阻碍了他对行政学研究作出更大贡献”[4].对西蒙的效率至上观念,沃尔多也进行了抨击,事实上,西蒙的《管理行为》一书在捍卫行政学是一门抽象科学,以及核心价值是效率的观念.然而普遍趋势很清楚,就是弱化、扩展、社会化甚至是拒斥效率观念[4].这暗讽了西蒙的理论已经过时.西蒙对沃尔多的批评给予了强烈反击,辛辣地讽刺沃尔多及其代表的政治理论家不懂逻辑,“我相信脚注中的断言是不正确的等期望沃尔多先生会更加特别地指明逻辑的断裂是在哪儿发生的,指明还有什么是达到我所得出的结论的正确前提和推理思路”[18].西蒙还批评沃尔多没有用严格的逻辑实证方法,得出结论并不可靠,“沃尔多先生在文章中没有定义关键术语,因为他没有系统地设置前提,他的观点从哲学跳到心理学,再跳到历史学然后又跳回来”[19].西蒙在文章中抨击了政治哲学取向的规范研究方式.他认为大多数规范研究的政治理论家采用“散漫的、文学性的、隐喻性的方式写作”,因此大多数政治理论“装饰着断言、谩骂、隐喻,但很少具有说服力”[18].西蒙讽刺政治哲学家根本就不懂实证主义,又怎么能诬蔑实证主义妨碍了民主行政?德鲁克也在该文章对沃尔多提出质疑：没有严谨地定义民主,没采用严格的推理方式,回避了自己提出的大组织的问题,以及将私人组织与公共行政统一对待造成混乱等.
沃尔多对西蒙、德鲁克的反击又再次做出了回应.沃尔多直截了当地表明对逻辑实证主义抱有敌意.但沃尔多并非全盘否定实证主义,他并不反对作为“思想、调查技巧或行动的实证主义和经验主义”,但认为实证主义不是“哲学的终点和哲学本身,只是研究的工具,不能垄断真理”[18].我们看出在对待逻辑实证主义的态度上,西蒙认为它本身就是目的,而沃尔多则是工具论的观点.对于西蒙批评的政治理论家不懂实证主义的问题,沃尔多认为并不一定非要懂逻辑实证主义才能评价它,才能得出正确的结论,用非实证的方法也能得到实证主义的结论,例如《管理行为》中的“沟通”那一章节,完全可以用非实证主义的方法得出.“人的思维过程还是个秘密等许多科学家的重要结论是通过将前提作废而得到的.”[18]在谈论到政治理论没有严谨的逻辑结构,在不同的领域跳来跳去,沃尔多评论到,“我不后悔‘从哲学跳到心理学,再跳到历史学然后又跳回来’,因为我的行政研究领域是多元的.我不用严谨的三段论形式,是因为我不需要”[18].
西-沃之争实际上就是代表了公共行政的管理主义与政治哲学这两种思维方式和哲学方法论的冲突,从宏观的角度说是代表了以工具理性为特质的现代性与以民主为特征的政治传统的紧张.他们以及所代表的两种取向的争论焦点可以归纳成以下几点.
其一,学科定位：公共行政是一门科学吗?
西蒙的逻辑实证主义主张用自然科学、逻辑实证主义的方法,研究行政组织、行政行为、行政决策等问题,进而发展成一门真正的行政科学.前文已经论述过西蒙将行政学科学化的方式,这里就不赘述了.沃尔多则认为公共行政不能用狭义的科学去衡量,它更像是一门专业.社会科学不仅是理论学说,也是社会中一切的现象、制度安排等.社会科学与自然科学同样都为人类发展做出了巨大的贡献.
其二,哲学方法论：实证还是规范?
从对学科的定位上我们可见这两者在方法论上的区别.西蒙主张将公共行政从行政谚语中解放出来,他的方法就是引入逻辑实证主义和行为主义的社会科学方法.西蒙以一种经验主义立场,采用严密的逻辑推理和自然科学技术手段,将公共行政学统一于科学的观念之下.沃尔多等政治理论家认为逻辑实证主义的方法将人性置于危险的境地：把人当成手段而不是目的.民主的伦理应该是康德式的[4],民主的精神应该渗透到公共行政的研究中.众多规范研究取向的学者对科学一统甚至神化的趋势十分敌视,安克斯密特曾说,“后现代主义的目的是,抽取科学和现代主义的根基”[19].法伊尔阿本德也曾批评：“科学是最新、最富有侵略性、最教条的宗教机构.”[8]在哲学取向学者那里,公共行政学不能回避讨论什么是应该的,什么是好的等规范性价值问题.公共行政的知识应该有广泛的来源,得出正确、有意义、有价值的结论的方式也是多元的.其三,价值问题：效率至上还是民主本位?
西蒙的管理主义取向试图将事实要素与价值要素分开,而行政科学在他的理论中与任何科学一样,只关心事实论述.只关注事实要素就是行政学意义上的价值中立,不考虑其他哲学价值,而效率就成了事实要素里的最高价值尺度.虽然效率准则在非商业组织比在商业组织中的应用复杂得多,但西蒙明确地讲到“效率准则是价值的共同衡量尺度”,“每项决策的制定,必须把决策当成效率问题来处理”[5]（pp.222,254）.西蒙将效率置于公共行政的基础地位,使之具备了学科身份和地位.但沃尔多所代表的政治哲学取向强烈谴责这种中立和效率至上的价值观,“效率这个观念是价值中立的甚至是反民主的,它是民主行政理论进一步发展的主要障碍.坚持效率作为行政“科学中的核心地位等这样的看法侵蚀着美国社会的根基”[4].这些学者认为公共行政必须引入其他价值观,诸如公共性、宪政原则、正义精神等,其中最重要的就是民主.技术合理性不能成为政治合法性,行政不应该凭借效率就能获得合法地位,“在一个民主社会,能使一样东西获得合法性权威的只有民主本身”[5].而对于公共行政中如何实现民主的具体问题,沃尔多等人尝试性地给出了一些途径,比如文官应具备民主意识、尊重公民权的态度[13],可允许各种公民团体参加到行政过程中表达利益、帮助行政决策[4],等等.
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公共行政学的百年,就是始终在这两条冲突的路径上摇摆着发展.实际上,这两条路径彼此冲突,但也彼此支撑.威尔逊曾论述到,“作为美国行政科学基础的原则,本质上应该包含民主政策的原则”[3].只是这条原则通常被我们忽略了.公共行政由两部分组成,“公共”有赖于政治哲学,若没有民主等价值作为目标,逻辑实证主义就是无根的浮萍,“不断上升却又哪都到不了”[18].但公
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