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政府对于合同商的行为缺乏准确把握因而无法进行有效控制.信息不对称导致代理方在合同签订前和合同实施中的机会主义,即通过与政府之间信息的不对称来获得合同,或者在获得合同后利用信息不对称来规避政府的监督和处罚,以合同之名来追求个人利益.虽然政府可以采取代理方定期报告等监督方式来纠正信息的不对称,但这些方式会产生高昂的交易成本,而且报告的真实性和准确性也有待商榷.2.基于绩效的支付.基于绩效的支付也是政府控制代理方的方式之一.“绩效外包在过去的十多年的时间里得到了繁荣发展,政府热衷于使用绩效合同作为激励合同商行为的一种方式.”[2]绩效合同明确规定合同商的产出,但如何来生产则由合同商自己选择,只有当合同商成功地完成了合同规定的产出时,政府才会给予他相应的报酬.绩效外包不同于监管外包（regulatorycontracting）.监管外包把所有的一切都以合同条款的形式加以规定,包括目标、投入、过程及所采用的技术等.这不利于发挥承包商的灵活性.政府购买公共服务的一个原因就是可以充分利用非营利组织的灵活性和专业性.绩效外包则不仅可以保证合同商实现合同规定的目标,同时又赋予合同商一定的自主性.但政府公共服务绩效外包存在一定的困难.公共服务不同于一般的产品,它的绩效很难衡量.一方面是因为缺少绩效评估的技术,另一方面是因为公共服务的影响具有滞后性,有时需要几年的时间它的绩效才能显现出来.即使公共服务的绩效可以确定,由于双方之间缺少信任和合作精神,绩效外包也不能保证政府和合同商之间合作关系的良好运作.而且“如果对于所有的产出的报酬是相同的,那么合同商会选择那些容易提供服务的顾客而避免那些难以服务的顾客”,[6]这会导致那些最需要得到服务的公民反而被忽视.
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无论是监督和审计还是基于绩效的支付都是通过外部控制的方式来维持政府与企业或非营利部门之间的合作关系.外部控制方式的有效发挥需要一定的条件,只有当市场存在充分的竞争时才能很好地发挥作用.因为当存在竞争的时候,合同商意识到如果它不能按照政府的意图来提供服务,政府可以选择终止合同或者用重新竞标的方式来选择新的合同商.但公共服务的特性决定了公共服务市场不是完全竞争的市场,标准化空间有限,“量身定做”程度高,同时社会服务具有较高的外溢性,其受众又缺乏支付能力,因此缺乏或没有经济回报的潜力.这种产品性质决定了社会服务提供是缺乏竞争的.[7]而且外部控制方法简单地假设人是理性的经济人却忽视了人的社会性,因此它不能解释所有的人类行为,比如社会上存在着大量的利他行为.
外部控制是一种积极的不信任形式,是一种计算式的、外在于人的、经由怀疑而达至的信任关系,基于这种信任的合作具有工具理性,合作仅仅被看作是实现利益的工具.
四、用“管家理论”重塑政府购买公共服务的行为
强化政府与第三部门之间的合作应建立在双方相互信任的基础之上.沃伦在《民主与信任》一书中曾经对信任在社会治理过程中的重要作用给予了很好的阐述,“当其他手段——尤其是国家通过惩罚性规则进行管理以及市场的无意识的协调——完成必要的和适宜的社会工作受其能力限制时,信任就能充当令人满意的社会协调手段.一个能够促进牢固信任关系的社会,也很可能是这样一个社会,它能够给予更少的管理和更多的自由,能够应付更多的意外事件,激发其公民的活力和创造性,限制以规则为基础的协调手段的低效率,并提供更强的生存安全感和满足感.”[8]因此,要培养一种政府与非营利组织之间的信任关系,让非营利组织在尊重公共利益的基础上,协调自己的行为使之与政府的行为相一致.这种信任关系应通过强化非营利组织的内在责任感的方式建立,是基于人的内在责任感,而不是通过传统的外部控制的方式产生合作——“我们之所以遵守法律,不是因为我们担心受到惩罚而是我们的意识阻止我们做那些被看成是错误的事情.”[9]
与以委托代理理论为基础的“外部控制”不同,基于“管家理论”的政府购买公共服务重在“内部控制”.“内部控制”通常从四个方面来培养合同商的个人责任感和归属感,从而维持政府与合同商之间的合作关系.
一是控制机制.政府和合同商之间并不是上下级的关系,平等主体之间约束行为的最好的方式是合作和协商.政府应转变以往的控制和命令的角色,而采取沟通和协商的方式.合作协商是解决社会问题最有效的方法.通过协商的方式给予双方一定的自主权和责任,使双方能够自主地为了共同目标而行事,从而有利于政府和合同商之间的共生关系.“政府与合同商的关系经常是一种相互依赖的关系.”[2]政府虽然掌握着大量的资金,但由于缺少竞争以及政府能力的限制,政府不能在合同中明确地规定其希望获得的绩效,但它又希望不断地提高绩效,而合同商掌握着如何提高绩效的专业技能,并且与政府相比,具有创新性和灵活性.通过政府与合同商之间的合作,政府可以解决合同商的资金之忧,鼓励合同商进行创新,从而有效地提供公共服务.另外,这种让合同商参与到政府的政策中并与政府合作的控制方式,会使合同商产生一种责任感,把有效地生产公共服务当成是一种目的,而不是作为获得合同所规定的报酬的一种手段.
二是回报机制.政府的回报机制设计应当通过满足合同商的内在需求激励合同商更好地生产公共服务.信任和声誉是回报合同商最好的方式.信任会使合同商受到较少的监督和控制,并发挥合同商在政策信息收集阶段、执行阶段和评估阶段的作用,满足合同商自我实现、自我指挥和尊重的需要,从而更好地发挥激励作用.声誉和信任相联系,声誉是信任的结果.声誉不仅可以满足合同商的内在需要,而且声誉可以为合同商带来未来的合作机会.政府为了减少采购的风险,在选择合同商时往往把声誉作为一个重要的标准.有些时候声誉比竞争更重要.
三是认知机制.每个人的情感和行为在很大程度上是由自身认识世界、处世的方式和方法决定的,也就是说一个人的思想决定了他内心的体验和反应.政府购买公共服务中的一个常见的问题是,在服务合作提供过程中,服务供给出现向高支付能力人群的倾斜,而对低收入人群的供给不足、质量下降.这与政府购买公共服务所要求的服务的非营利性、平等性、充足性和连续性相悖.对此,合同商只有认识到公共利益高于个人利益以及长期利益高于短期利益,才能维持与政府之间的良性合作关系.合同商应从“长期合作关系”来看待与政府的关系,合同商与政府的合作并不是“一次性买卖”,应通过与政府之间的第一次合作为以后参与到政府的项目
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