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#30340;‘责令限期拆除’,不应当理解为行政处罚行为.”2.表达形式混乱.在法规定性各异的同时,现行立法规定也并未给责令改正提供明确的形式上的界定,责令改正混迹于大量“责令等”的表述中而难以区分.环境法律法规中关于“责令”的表述有：责令（限期）改正,责令停止生产或者使用,责令停产停业,责令限期治理,责令限制生产、限制排放或者停产整治,责令关闭,责令限期拆除,责令停止违法行为,责令船舶临时停航,责令停止建设,责令限期补报,责令停止等活动,责令限期整改,责令停止运行,责令停止作业,责令限期清理,责令停止养殖活动,责令限期缴纳（补缴）,责令收回违法发给的证书,责令无害化销毁,责令限期补办手续,责令停止试生产等.立法表述的种类繁多,并未体现出责令改正所共有的独特的形式特征：共性的缺乏是由被责令改正行为具体表现情状的多样性所决定；特性的不足是因为责令改正与明文纳入环境行政处罚的某些“责令等”并无本质上的区别.
二、《环境行政处罚办法》第12条
之商榷《环境行政处罚办法》第12条的出台正是基于上述责令改正制度理论定位不明,立法迷蒙不清的现状,试图在环境行政处罚领域率先平息立法及实践中的争议.该条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章,责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式.根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚.行政命令不适用行政处罚程序的规定”.该规定的初衷在于通过立法明确责令改正的制度归属、具体形式及适用程序,但存在以下问题.
（一）制度定性不正确
该规定在责令改正制度归属方面采纳了趋近主流的“行政命令说”,然而由于行政命令自身理论的含糊,不但不能平息责令改正的属性之争反而让人更加深感忧虑.从上述列举的“行政命令说”中责令改正的定义就可窥见,即使同为“行政命令说”其观点也不尽相同,分别认为责令改正是“一种行政管理措施”、“一种行政管理行为”,“一种行政决定”等这是因为我国行政法学界目前对于行政命令的理解本身即存在争议和误读.我国行政法学界较少将行政命令作为一种独立的行政行为加以详论,尚未形成相关的完整理论体系①,《行政诉讼法》与《行政复议法》等行政法律法规也更未对其作出明确规定.在使用行政命令一词时大多数学者依字面意思将其界定为一种具体执法行为,认为行政命令是行政主体依法要求行政相对方“为”或“不为”一定行为的意思表示行为,并与冠之以“命令”、“令”等名称的行政决定或措施相区别.而笔者认为这实际上是因行政命令的理论尚不完善,概念仍未厘清而引致的以讹传讹.由于我国行政法与其他国家或地区的行政法颇有渊源,因此需要参看一下其他国家或地区关于行政命令的研究成果.台湾行政法上的行政命令包括静态与动态两种意义.一指由行政机关所订定的抽象规定,一指行政机关对一定的管制事项,透过行政程序事先作抽象规定的行政行为[11](P523).“法国行政命令的体系,以制定机关的不同,从形式上可区分为总统令、政府令、部令、共同部令、中央各处署局令、省令、郡县乡镇市区令等等”[12]德国行政法上则采用法规命令与行政规则的二分架构,法规命令只要其授权符合相当的明确性,具有相同于法律的对外直接拘束力.行政规则仅就行政内部的组织、职务分配等组织性、程序性或事务性的事项加以规定[13](P591-610).日本公法学界普遍将“行政命令”称呼为“行政立法”.“凡行政机关订定的法规范,总称为‘命令’；亦即前述之‘行政立法’.行政立法得大别为（一）法规命令,（二）行政规则（或称行政命令,亦称行政规程）.前者乃有关一般国民权利义务之规范,性质上系行政机关对外生效之‘法规’,后者则为有关行政内部关系而订定之规范.”[14](P210)《元照英美法词典》对于“AdministrativeOrder”的解释是“①行政命令,指行政机关进行裁决性听证后所作出的行政决定.②行政规则,指行政机关为解释或适用某一法律条款而发布的规则.”[15](P36)
由此可见,上述国家或地区的行政命令概念与“行政命令说”中所指称的概念大相径庭.台湾所称行政命令尽管有静态、动态之区分,但皆指行政机关订定规则的抽象行为.法国的行政命令是指与法律相区别的由行政机关发布并具有相当法规范力的抽象行政行为.德国所称行政命令中的法规命令与行政规则虽然似乎有抽象行政行为与具体行政行为的差别,但更多是内部行政行为与外部行政行为的区分.日本的行政命令在广义上等同于行政立法,是一种抽象行政行为,在狭义上等同于行政规则,是一种内部行政行为.英美法系对于“AdministrativeOrder”的第二种解释——行政规则,更接近抽象行政行为含义；第一种解释——行政命令,与“行政命令说”的相关概念在字面表达上最为接近,但由于英美法系与大陆法系关于行政行为的区分并不相同,它所指的“行政机关进行裁决性听证后所作出的行政决定”,是强调行政机关所作出的具体的对相对人发生影响的决定应当进行听证,而行政机关所作出的对相对人发生影响的决定的范围远远超出了“行政命令说”当中所指称的行政命令,因此相关解释的可借鉴意义不大.
与此同时,上述国家或地区的行政命令概念与我国《辞海》中的权威解释极为接近.“行政命令简称‘政令’.国家行政机关颁布的施政命令.我国国务院办公厅于1987年2月发布的《国家行政机关公文处理办法》规定：发布重要行政法规和规章,采取重大强制性行政措施、任免、奖励有关人员,撤销下级机关不适当的决定等,用‘命令（令）’.”[16]（P899）罗豪才也将行政命令定义为：“是指行政机关在其职权范围内就特定事项向不特定的公民、法人和其他组织发布有关行政文件的抽象行政行为.”[17]（P124）另有学者指出：“行政命令是指各级行政机关在职权范围内对外发布的具有普遍效力的非立法性规范.它是对外抽象行政行为中排除行政立法后的那一部分.”[18]（P145）
因此,可资借鉴的国外相关学说和渊源,以及我国的权威解释和概念都支持将行政命令理解为一种抽象行政行为.大多数持责令改正“行政命令说”的学者可能并未真正了解行政命令的相关理论,从而将行政命令等同为“命令性的行政行为”.而命令性行政行为则是与确认性行政行为、权利形成性行政行为相对应的概念.很多行政行为因为其强制性特征都可以纳入命令性行政行为的范畴.“等命令式的行政行为包括行政处罚、行政强制措施以及大部分依职权的行为.”[19]（P143）也有学者在认识到行政命令真实含义的基础上,仍然提出为解决实践中某些行政行为定性不清的问题,对行政命令作出具体、创新或行政意义上的解读②.姑且不提相关论证
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