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价值实现的关键则正在于将其定性为救济罚,并纳为正式的环境行政处罚种类以实现教育目标的内生化,从而突破将环境行政处罚制度视为单纯的责任手段的定式,在手段中融入目标,真正实现处罚与教育相结合.

（二）必要性分析：性质外化的弊端

将责令改正的性质外化于环境行政处罚既不利于保护相对人的合法权益,也不利于保障行政主体的管理行为,从而无法实现最基本的行政法目标.

1.不利于保护相对人的程序权益.否定责令改正的行政处罚性质将使其失去行政处罚程序的制度性保障,从而有悖公正原则同等情况同等对待的基本要求,不利于保护相对人的合法权益.下文即以将责令改正外化于环境行政处罚的立法现状为例.

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其一,《环境行政处罚办法》第12条将“责令停止生产或者使用”确认为不同于行政处罚的责令改正,且并无明确规定听证程序以保障行政相对人权益,甚至由于行政命令相关理论研究及立法实践的严重不足,连基本的立案、调查、审议、告知、申辩等程序都缺少相关的法律依据.在此之前的1999年《环境保护行政处罚办法》第2条不仅将“责令停止生产或者使用”明确为环境行政处罚的种类,而且还将其列入重大行政处罚的范畴,通过第32条规定：作出责令停止生产或使用的行政处罚决定之前应当进行听证.可见“责令停止生产或者使用”确是很大程度上影响行政相对人权益的一项重大行政行为.尽管目前在以环境保护部环境监察局名义公开发表的《环境行政处罚办法》解读中可以找到对“责令改正违法行为”予以听证的依据：“在具体案件办理时,环保部门实施行政处罚必须严格遵守告知、听证等法定程序；‘责令改正违法行为’则尚无有关告知、听证的法律要求,环保部门可以自行决定是否进行告知、听证.”[21]（P14）然而这一依据聊胜于无.一是该解读并不具备法律效力；二是相关用语——“可以”,“自行决定”等体现的选择性与随意性都大大降低了听证制度保障的力度及规范；三是反而更加明确的将“责令改正违法行为”的程序区别于行政处罚所必须严格遵守的法定程序.

其二,《环境行政处罚办法》第10条将“责令停产”列为行政处罚的罚种,从而理所当然适用行政处罚程序.以立法原意揣摩,此处“责令停产”显然不能从字面上理解为“责令停止生产”的简称,但是二者的实质区别却缺少相关的解释及理据,以至于执法者无所适从.福建省环境保护厅因此请求解释,《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》（环函[2010]214号）则答复：“等在具体案件的处理中是‘责令停产’还是‘责令停止生产’,应当结合违法行为的性质,选择适用相应的具体法律法规规章条款.”该复函采用避实就虚的伎俩,仅提供具体的处置方案,并未就如何“结合违法行为的性质”区别适用二者作出理论诠释.另外,该复函还答复：“环保部门作出责令改正决定时,应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利.”这从另一侧面表明在现有立法中并无责令改正环境违法行为时相对人是否可以寻求行政救济的明文规定,以至于需要通过环保部以复函的方式解答,但遗憾的是,该复函作为内部规范性文件,效力层级有限且所涉面向狭窄,无法从制度根源上解决通过规范责令改正适用程序以保护相对人合法权益的问题.

2.不利于保障行政主体的管理效果.否定责令改正的环境行政处罚性质,将无法保证期待的执行效果,从而不利于保障环境行政主体的行政管理行为.从现有环境立法规定来看,责令改正的适用情形有四种.一是单处,例如《环境噪声污染防治法》第53条：“等由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正；情节严重的等责令停业、关闭.”即在情节不严重时是单处责令改正而不再处以其他行政处罚.二是与其他行政处罚并用,例如《大气污染防治法》第57条：“等责令停止违法行为,处二万元以下罚款.”三是与其他行政处罚选用,例如《水污染防治法》第81条规定：“等责令拆除或者关闭”.四是将责令改正作为行政处罚的前置条件,例如《可再生能源法》第29条：“等责令限期改正；拒不改正的,处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款.”

首先,在单处及并用情形下,如果将责令改正理解为对相对人施加义务的指令性行政决定,则立法中并未规定相对人不履行责令改正义务的法律后果,因而缺乏强制力的保障.实践中司法机关也往往以责令改正不具有执行内容为由拒绝执行.例如《重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见》（渝高法[2004]244号）第10条规定：“行政主体或者权利人申请人民法院强制执行具体行政行为,具有下列情形之一的,应当依法裁定不予受理：等（四）等属责令改正等不具有执行内容的行政决定的.”尽管上文提及的“环函[2010]214号”表明“环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定”.然而,一是作为内部规范性文件其效力层级有限；二是由环保部作出,其适用范围无法推及由其他行政主体作出的责令改正环境违法行为；三是其在强制执行由环保部门提出申请,司法部门决定受理的二元关系中仅对环保部门单方具有指导作用.因此该复函仍然无法确保责令改正的执行效果.

其次,在选用情形下,由于责令改正与其他环境行政处罚在适用时呈现选择关系,当存在处罚主体的权力寻租,尤其当与责令改正选用或者后续的行政处罚种类的实施成本较低,无须采用听证程序或政府批准,甚至可以采用简易程序时,其相比责令改正如前文所述在实践中的较低程序要求既无需付出更多代价,又可以带来某些隐性收益,从而将成为首选.

最后,同理,在前置情形下,处罚主体出于自身利益考量可能放弃督促相对人履行改正义务,而积极采用相对人拒不改正的后续——行政处罚.

因此无论如何责令改正的执行效果都难以保证,其结果要么是因缺少强制力而落空,要么是以罚代教从而与环境行政处罚的目标渐行渐远.然而如果责令改正本身即为行政处罚,那就必须以强制执行而非其他行政处罚作为后盾,执行效果将得以保证.

（三）可行性论证：阻抗的清除

将责令改正定性为救济罚纳入环境行政处罚体系不仅具有实践中的必要性,也具备理论上的可行性.梳理相关的论证可以发现,目前认定责令改正不属于行政处罚的主要理由为：一是法规依据,《行政处罚法》第8条未将责令改正列为行政处罚的种类,同时第23条规定“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”,将责令改正与行政处罚并列提及,似乎排除了其作为一种处罚形式的可能性；二是理论依据,即认为责令改正不具备行政处罚的核心特征——惩戒性.然而这两则理由都值得商榷.

1.将责令改正排除于行政处罚的直接依据尚付阙如.从法规依据来看,全国人大法工委在《行政处罚法》释义中对责令改正作出的专门说明,可以归纳为以下三点内容：一是责令改正占当时法律、法规中行政处罚规定的一半多.二是《行政处罚法》草案曾将责令改正列为行政处罚种类之一,但因有人提出“对于任何

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