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340;核心概念.冯·斯坦因（1887）将国家拟人化为“一般人格权”（p.4）.然而,这并不意味着他将国家视为活生生的人；它仅仅是一种抽象.但与黑格尔一样,他的确认为国家抽象人格权有必要通过一个活生生的个人——君主——来体现或代表.冯·斯坦因所指的君主只具有象征性的功能,而没有绝对的权力（人们可以设想用总统制国家的元首来取代君主）.
除了这些相似性,他与黑格尔有许多重要的不同之处.与黑格尔相反,冯·斯坦因认为国家并不是人类组织或意识的更高形式（它没有超越或综合社会与家庭）,也不能独立存在.而黑格尔认为理想的国家是一个自治领域,远离社会冲突和矛盾.他认为公务员是共同利益的执行者,其对社会利益的关注是在为国家服务过程中实现的.黑格尔甚至谈到了专制阶级或共有财产、完全献身公共生活,由此将官僚塑造成英雄形象（Avineri,1980,pp.85,pp178179；Miewald,1984,pp.1819）.冯·斯坦因不同意这些较为极端的观点,他认为官僚很容易蜕变为“统治阶级或利益集团”的工具（VonStein,1888,p.10）,而根本不是为公共利益服务的.但他的确呼吁公务员的公共伦理,要为国家的真实目标而奋斗：人民的自由和自我实现.
在冯·斯坦因看来,国家是指一国范围内所有单个人的整体；如上所述,它是抽象人格权.因此,国家是指一个特定领土范围内自治的政治共同体.冯·斯坦因并不认为国家是一个超越人民的独立的统治实体,这一点非常重要.如下所述,他甚至明确地努力确保国家中的个人拥有自治的能力.冯·斯坦因认为国家只是建立了一个自治领域,它至多在其中行使监管的功能.如果考察他的社会现实是一个整体的观点,我们就能够理解这一点.冯·斯坦因构建了一个社会现实的三维概念：社会现实可以概念化一个平等个人的社区；一个不平等个人的社会；一个国家.国家必须调和前两种对立的社会诉求,来保障社会稳定和个人自由（VonStein,1888,pp.45）；正是社会现实的制度化功能统一和调和着对立的社会和社区⑨.
冯·斯坦因将阶级斗争描述为社会发展的核心动力（Schmid,1957,p.324）.和他同时代的卡尔·马克思,也是黑格尔的学生,也持有同样的观点（仅仅2年以后）B10.然而,他们得出的结论却迥然不同.马克思预言了作为阶级统治工具的国家的消亡,并号召进行革命.冯·斯坦因没有将阶级斗争视为无产阶级与资产阶级的对立；相反,他强调了两个阶级的利益的相互联系.他认为国家是社会生活不可或缺的公共机构.无国家的社会——可以想象——只能带来更多的不平等、社会冲突和自由的丧失.国家必须保障个人自由不受社会经济发展的恣意侵害.统治阶级对国家权力的专断和滥用并不意味着我们应该废除国家.冯·斯坦因特别强调调和阶级斗争的重要性：他明确反对革命是人的自由.对冯·斯坦因（1888,p.12）来说,当国家致力于解决社会问题和国家权力不再是统治阶级特权的时候,公共行政是非常重要的.
一个公共行政学研究的综合概念
对冯·斯坦因来说,国家概念是公共行政学研究的一个规范基础.他对公共行政学研究的探讨可以归纳为三个主题：（a）行政现象不同研究方法的整合；（b）科学与国家的有机概念；以及（c）科学方法与实践方法的相互作用.
第一个主题——知识整合——首先回顾了研究历史.他将公共行政学研究视为不同学科的整合,尤其是政治科学、官房经济学、行政法学和政府研究.与此同时,他认识到正是由于公共行政的复杂性降低为一种法律方法,这就使得欧洲在19世纪出现新的、强大的知识和机构的发展成为可能.社会现实的法律简化降低了现实的复杂性,因而更容易理解.但这就意味着行政变得像法律的执行一样非常简单.虽然冯·斯坦因的确认为行政法是公共行政学研究的一个先决条件,但他仍认为行政法对于从整体上理解行政现实而言居于次要地位.实际上,根据冯·斯坦因（1887）的观点,所有自然科学和人文科学都是“社会科学”的产物（p.xv）B11.冯·斯坦因把所有这些不同的研究方法都整合进广义的国家学.
公共行政的架构
第二个主题的讨论最好与冯·斯坦因的行政现实观联系起来.冯·斯坦因强调有必要从公共行政母体即国家中推导出公共行政的任何概念.公共行政是行动中的国家（VonStein,1887,p.25）.在这个意义上,公共行政主要是通过行使行政权力履行国家的一种功能.在此基础上,可以制定公共行政必须遵守的伦理的、司法的、经济的和其他的准则（VonStein,1865,p.1）.冯·斯坦因基于国家概念建构了一种规范方法,但他也清楚地意识到公共行政理论与实践的不一致.例如,他对国家（政府）部门设置的思考清楚地体现这一点：部门之间在理论上应进行合理分工,但现实中的部门分工却是政治斗争和历史演进的结果.
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根据冯·斯坦因的观点,可以从两种不同视角分析行政权力.一方面,行政权力可以被视为一种活动,国家通过它实现活动本身潜在的、独立的目标.他称之为执行.另一方面,作为组织的行政使这种活动成为可能；在这种情况下,我们是在与行政打交道（VonStein,1865,p.9）.这是理论分析上的区别,而不是经验性的区别.对于冯·斯坦因来说,这意味着公共行政的特性最终是由其实际的（经验的）目标决定的,对它的理解不能仅仅建立在纯粹抽象的基础上.行政——或冯·斯坦因谓之行动中的国家——由于实际工作的不同而不同.实际的行政活动总是与特定社会现实相互作用.这样的论述在冯·斯坦因著作中非理论——非哲学的部分随处可见,占据了其著作的大量篇幅.例如,在他的行政学手册（三卷本）中,仅有四分之一的篇幅探讨国家哲学和公共行政的抽象特性.他的注意力主要集中在行政活动与社会现实的相互作用.他探讨的主题涉及税收、公共卫生服务、公共教育、消防、警察组织、新闻和经济政策.他是如此地专注于实践细节的研究,甚至讨论铁路运输收费的合理性和价格.
在冯·斯坦因的思想和著作中,个人是一个重要内容.因此,他的公共行政思想表面上听起来是现代的和自由主义的,在19世纪尤其如此.他强调在有机国家的概念范畴内建立公民自治的必要性；也就是说,个人自治必须在行政权力的范围内受到重视.行政权不仅包括国家行政,而且也包括作为第二组成部分的自我行政（或许可以更恰当地表述为自我管理）B12.但国家行政的目标是实现国家意志（如公共利益）,而自我行政的目标是实现个体公民的利益.自我行政存在于国家和公共服务的范围内.二者是行政权中相互独立的组成部分,而不是相互对立.这样,冯·斯坦因就把个人主义与社群主义都融入其国家和公共行政的概念范畴.
公共行政的理论与实践
冯·斯坦因公共行政学研究的第三个主题是理论与实践的关系.他是最早宣称政府实际工作研究是公共行政科学最重要的组成部分的学者之一.但在这一点成为一个研究目标之前,必须进行一些初步的——
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