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理论的——考察.他注意到几乎没有任何一门学科遇到如此多的困难B13.这是由学科的诸多特性决定的,公共行政可以概念化为国家的一种功能（VonStein,1865,p.1）.必须用国家概念来勾划其功能的伦理的、经济的和正义的维度,来阐明公共行政学研究中不同方法的相关联系,尤其是法律方法和社会心理方法.冯·斯坦因关于理论与实践关系的第二个方面是科学与艺术的区别.他强调实践的重要性,但同时宣称一门科学绝不能仅仅停留于技术层面；科学方法的质量不仅体现在行动能力上,而且体现在能够理解和解释为什么事物就是事物本身呈现的那样（VonStein,1865,p.3）.冯·斯坦因再次得出结论：公共行政学研究要想是实用的,就必须从理论研究开始.与他的基本方法相一致,理论与实践的关系是辨证的：在纯粹意义上,理论和实践本身都不能令人满意.冯·斯坦因抨击那种认为国家哲学——或任何哲学思考——能满足一切需求.他认为公共行政在本质上主要是应用性科学（VonStein,1887,p.xvi）.因此,他认为如果不考虑现实社会的真实环境和限制条件,就不可能制定公共行政计划（VonStein,1865,p.7）B14.这些思考引致令人吃惊的结论：公共行政学研究必须以终极理论——不仅包括国家的终极理论、而且包括作为有机整体的生活和现实的终极理论——作为出发点（VonStein,1887,p.8）.学科分工以及学科与方法的相互联系,只有在理论层面上才得以产生和整合.实践不是理解和研究行政现象的一个可靠指标.如前所述,冯·斯坦因从论述现实的抽象哲学理论出发,推导出公共行政的概念.正是在构建了一个哲学的——概念性的框架之后,他才开始考察公共行政的实践问题.
行政科学的架构
对冯·斯坦因思想的讨论表明了将国家理论作为公共行政学研究的一个前提条件的重要性.这同样适用于他关于公共行政学研究之科学状态的讨论.在冯·斯坦因（1887）看来,公共行政学研究是所有科学的“基石”（p.413）.冯·斯坦因（1887,p.xiii）将国家学视为生命科学,在一定意义上,所有其他科学都处于从属地位,因为它们都与国家功能的发挥有某种关联.虽然不同科学都有其特定的研究目标,但国家的整体概念是必要的；否则,不同学科的分化将导致思想的碎片化和迷失.
冯·斯坦因将国家学界定为国家如何通过行政手段实现其目标.公共行政学研究的目标是如何组织公共行政,它涉及组织的一般问题以及不同类型特定政策的实际影响.正是通过对公共行政本质和规制的研究,国家才能保证其目标的自动实现.1887年,冯·斯坦因将公共行政学研究描绘为努力发现公共行政不同领域的共性,他称之为行政理念.与此同时,不同类型公共行政的特定方面也应得到研究.
对于公共行政特定方面的研究来说,需要借助于国家学范畴内其他领域的知识.如此一来,公共行政的理论与实践就能够很好地融合为一种科学的知识体系.对于所有国家活动来说,正是由于公共行政学研究特定目标的确立,社会领域与政府行动的因果联系及其后果才得以在国家范畴内融为一体.这就呈现了一个与公共行政有关的、连贯的研究体系,包括政治的、社会的和法律的研究.公共行政学研究因而达到了国家学的顶峰.
今天,赋予公共行政学研究在所有科学中如此显著的地位是很难令人接受的.即使撇开实在论而集中于特定的意图,将公共行政学研究视为科学与社会相互作用研究的基石仍存在争议.
基于国家的公共行政概念
总之,冯·斯坦因说明了公共行政的概念化必须以对国家的理解为基础.事实上,他认为只有通过间接方式并付出艰辛努力,方能界定公共行政的内涵.但当把公共行政概念化为国家的一种功能时（行动中的国家,或行政权力）,选择和融合其他学科的知识也就成为可能.例如,冯·斯坦因将行政法视为公共行政的骨干,与此同时,在功能上它屈从于社会和政治的考量.
冯·斯坦因避免完全从消极方面界定国家,这在自由主义方法中似乎是普遍存在的.在美国,这一传统似乎导致了对公共行政的矛盾态度（Stillman,1990）.在欧洲人的观念里,法治国家主要是为了保护人民免受专制国家的侵害.消极的国家定义可以追溯至美国和法国革命时期.二者都是根源于关于自由和人类的深刻的个人主义思想.然而,个人主义与社群主义的紧张关系为界定公共行政带来了根本问题.在美国和欧洲的主流公共行政思想中,国家被设想为权力分立与制衡.麦迪逊（1987）认为根本困境是：要形成一个以人管理人的政府,其最大的困难在于,你首先必须使政府能够控制被统治者；其次迫使政府控制自己（p.319）.
冯·斯坦因不赞同消极的人性观,并将强调人类生存和自由的社会合作维度作为其出发点,因而对国家持积极的看法,国家不能超越单个个体,也不能践踏他或她的个人自由（正如他的自治思想）.虽然“国家”一词具有非常浓厚的意识形态色彩,我们仍必须构建一些指涉国家的概念,如特定领土范围内政府、社会合作、政治共同体、价值交换和拘束性裁决的最高主权标准.否定国家概念的社会多元论思想不能解释社会现实的整体概念,相应地,也将导致公共行政其他概念的不连贯和碎片化.
冯·斯坦因的国家概念绝不能因麦迪逊和本瑟姆等人的思想而被混淆,他们反对主权依赖于最高统治者或政治精英的专制国家.这个“消极的”国家概念试图一并废除国家概念.审视冯·斯坦因的研究,我们发现那种将国家视为取代自治资格和能力的观点也是一种误解.在很大程度上,国家是人民管理自己事务的典型方式.冯·斯坦因将国家视为最高水平的联合,一个对付较低层次社会组织（市场、自治团体,等等）矛盾和冲突的必要机构.
这并不意味着主张一种类似绝对权力的国家权力,而卡尔·波普尔正是以绝对权力来反对国家和开放社会.实际上,国家的有机概念抨击了国家的等级概念.冯·斯坦因努力表达的意思是我们不应当因国家被不适当地使用而指责、抛弃国家,就像马克思那样,认为当国家权力被某个阶级或利益集团掌控时我们将无法防备它,这将消解我们对于公共行政的积极观念.冯·斯坦因告诫我们要捍卫国家权力而不是否定它的存在；只有这样,我们才能运用国家权力解决社会问题.他斥责将唯心主义的、无政府主义的自治概念作为现代行政国家的基础,因为它关于人类行为的基本假设过于简单化,而且否定对提升个人和团体利益的管制机构的需要.与此同时,虽然我们可以,如奥斯特罗姆（1991）所言,“培育和增强人们自治的能力”（p.257）,但寄希望于基层自治联合体通过良好的组织管理来运作现代大众社会却是非常幼稚的.现代社会或任何人类联合体,像卡什（1990）指出的那样,具有“紧密的相互依存”和“不可调和的多样性”特征（p.15）.因此,从终极意义上说,正如冯·斯坦因告诫的那样,不是简单地接受或抨击国家和自治的概念,而是对两者进行调和.斯蒂尔曼认为（1991）,“二十世纪美国公共行政理论等与其说是错误的,不如说是提供了理解当今行政理论的不完整的方式”（p.13）.
冯·斯坦因的唯心主义偏爱
如果我们要从整体上评价冯·斯坦因的研究,似乎很难为他的思想贴上标签.他在公共行政学上的研究涉及了如此多的主题,因此将他归入任何一门学科几乎是不可能的（Hahn,1965,p.109）.在很多方面,冯·斯坦因由于其针对社会
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