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,已是公开的秘密.再如公款出国(境)考察的现象相当严重,以各种名义发放的津贴,补贴,对办公用房的超标准装修等现象普遍存在,在公务接待中差旅费,会议费转嫁现象普遍且较为严重.有关部门的调查显示:目前下级机关,企事业单位用于接待上级来宾的费用,比来宾实际交纳的费用至少高出两倍,在公务活动中接受接待单位提供的纪念品,参加接待单位安排的免费旅游观光等活动比较普遍.在一定程度上影响了党和政府在人民群众中的威信和形象,也造成行政经费的过快增长,假公济私,铺张浪费和贪污腐败共同消耗着国家财富.例如,现行公务用车制度是传统计划经济的产物.其基本特征是定编管理,食物供给,单位所有,多途径补贴运转费用,封闭式的自我服务方式,在低工资,高福利的收入分配体制下,能够缓解资源匮乏,财力紧张的矛盾,为保障机关工作的正常运转曾发挥过重要作用.但是随着时间的推移和条件的改变,这种由于定编管理而产生的弊端日益突出,并愈演愈烈.
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二,公务员职务消费存在问题的内在原因 (一)政府部门改革滞后,机构臃肿 我国政府机构设置普遍性存在政企职责不分,机构臃肿的问题,在庞大的机关人员队伍中,领导干部过多更是一个突出的问题.有关数据资料表明,我国部门的领导干部与下属人员之比为1:0.84,领导队伍的臃肿,结构不合理,不仅加大了财政的压力,也影响了基层政府的工作效率,人员超编,职数太多,必然导致与此相关的职务消费过度膨胀. (二)缺乏科学合理,公开透明的财政预算制度 民间有句顺口溜,"招待费是个筐,什么都能往里装",说的是招待费这一名下的各种违规支出.只要能与权力沾上边的,个人消费不管是合法的,非法的都可以由公家"买单",公款旅游,私客公待,公款读书,公车私用,公款送礼等层出不穷,屡禁不绝.政府庞大的职务消费成了一个"灰箱",假公济私,铺张浪费和贪污腐败共同消耗着国家财富.
例如,公务接待中则主要存在两方面的问题:
一是差旅费,会议费转嫁现象普遍且较为严重.有关部门的调查显示:目前下级机关,企事业单位用于接待上级来宾的费用,比来宾实际交纳的费用至少高出两倍,中央各部委在京外召开的会议,接待单位承担的会议费比会议举办单位支付的会议费高出一倍以上.
二是在公务活动中接受接待单位提供的纪念品,参加接待单位安排的免费旅游观光等活动比较普遍.在一定程度上影响了党和政府在人民群众中的威信和形象.N3 H. }: z8 m. XB+ s长期以来,我国预算规定执行标准不一,人头费,车务费没有上限,存在很大的弹性空间,致使一些单位和部门领导在工作中不计成本,挥霍浪费.一些单位违反规定私设小金库,使得领导干部一些不正常消费有了列支渠道.预算支出的用途与计划不相符,导致不计行政成本,不讲行政效率. 三是公私消费界限不清,监管不到位,政府公务员既是职务消费的政策制定和执行者,又是政策受益人,缺乏制衡机制条件,监督不到位,机制,制度不完善.政府人员凭借公共权力利用政府财政为他人办事,直接或间接地谋求私利,进行公款消费,许多消费目的模糊,介于职务消费和私人消费之间,似是而非,存在着很大的隐蔽性,一般难以辩别和发现,所以,无论是监督检查,还是对违纪违规问题的处理都很难到位. 四是职务消费在一定程度上是对现行工资制度缺陷的弥补,我国缺乏公务员工资加福利的薪酬体系,一系列津贴,福利待遇也没有反映在工资中,形成了名义上的低工资.补贴项目繁多,水平差异较大,发放办法不一,资金来源复杂是公务员工资发放中存在的重大问题.标准工资低且不规范,不透明的各种补贴加大了公务员的实际收入差距,缺乏激励和约束的分配制度造成新的收入分配不公,也刺激了追求职务消费最大化的心理和行为.
三,公务员职务消费改革的目的 政府组织的运行成本,包括人力成本,公务成本,设施成本三部分.政府成本的这三部分是一个相互作用的有机整体,其中,起主导作用的是人力成本,表现最活跃的,变动最显着的是公务成本.我国公务员职务消费问题集中反映在政府运行成本中的人力成本结构不合理和公务成本的盲目膨胀,运行效率低下. 一是政府人力成本中工资和福利分配存在两种不同的分配模式,即货币分配和实物分配.由于公务员整体名义工资水平不高,有些福利依赖于实物分配,产生了许多副作用.可计量性差,标准不统一,有失公平,不利于控制和管理.据有关调查显示,在不同管理部门,同一级别的公务员的实际收入和福利,有的甚至相差几十倍,造成公务员之间的分配不公现象,丧失了分配机制的激励作用.同时分配程序的透明度低,容易产生权利寻租现象. 二是公务成本普遍存在"搭便车"现象,如小车使用,招待费,通讯费,差旅费等项目公私界限模糊,公务消费变成私人消费.长期以来,我国公务员的职务消费一直由财政包揽,消费不计成本.缺乏合理可行的定额标准,不规范,不透明,导致公务费用超标严重.我国现有的工薪及职务消费制度具有明显的局限性,一方面隐性职务消费不断膨胀,导致政府管理费用,运行成本失控,另一方面个人收入偏低,不能充分发挥分配机制的激励作用,加上管理的漏洞,容易导致违纪事件发生,利用职务消费中饱私囊,扩大了已经出现的社会分配不公,引起社会的强烈不满.有鉴于此,将公务员职务消费货币化改革提到仪式日程上是十分必要和迫切的.职务消费货币化的目的之一,是规范职务消费行为,降低政府行政成本,优化财政支出结构,提高财政资金使用效率. 三是从源头治理腐败,保证政府廉洁高效,目前,职务消费中的腐败现象呈现四个特点:
(1)职务消费制度失去了应有的约束力,不断膨胀,
(2)职务消费中的暗箱操作,将职务消费变成个人消费,将公务指向变成个人指向,使职务消费在一些方面变成职务享受和假公济私的手段,
(3)以职务消费为名,弄虚作假,虚报冒领,贪污侵吞等消极腐败现象呈多发趋势,
(4)讲排场,追时髦,相互攀比,挥霍浪费,使职务消费成为炫耀个人身份的象征,
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为根治不合理的职务消费的弊病,国家有关部门曾频频发文制止公款吃喝,公款旅游,公车私用等,但收效不大.职务消费膨胀的根子出在其制度和管理上,一般来说,无论是正式的制度规则还是非正式的制度规则,都是人们行为的约束条件,人们的行为都是在这种即定的约束条件下对成本收益进行反复计算的结果.因此,实行职务消费的货币化实际上是一种公务员职务消费的制度安排,它的要约就是要使职务消费规范化,制度化,货币化.使职务消费公开,透明,规范,有法可依,有利于自我约束,核算,审计,监督.从制度安排上减少公务员腐败行为,保证政府廉洁高效.
四,公务员消费的几点建议: 一是取消所有的公务招待费,从根本上禁绝招待费泛滥问题.据了解,一个小小的科局级单位一年的招待费少则十多万元,多则几十万元,甚至上百万元,占单位所有支出(含工资福利待遇)的10%~20%不等,以全国计,这是多大一笔开支啊！如果不取消招待费,那么,公款吃喝,公款送礼,私客公请,公款娱乐,公款休闲等以招待费名义开支的诸多腐败问题就无法杜绝.招待费取消后,公职人员外出公差以及领导干部下基层检查工作一律不得接受招待,所有费用一律自理.这样,既可促使领导干部养成勤俭节约,艰苦创业的意识,遏制大吃大喝,铺张浪费的不良行为,又把领导干部从繁琐的应酬中解脱出来,以集中精力抓好分内的工作,而从事基层工作的领导干部也就不用担心上级领导下来检查工作时因招待不周而影响考核成绩了.也只有这样,才能从根本上禁绝公款吃喝,公款送礼,私客公请,公款娱乐,公款休闲等,以及那些以公务接待为名虚开发票报销的各种腐败现象.
二是根据职务消费的项目属性,逐步推行职务消费货币化管理,实行"定额包干到人,超支不补",使职务消费公开透明化.也就是说,根据工作性质和需要,把各项必要的职务消费支出以货币形式定额包干到人,纳入个人薪酬,自行支配使用.近年来,一些单位就把交通费,通讯费等纳入个人薪酬,自行管理使用,效果良好.这样,既加强了职务消费的严格管理,对消费总额进行控制,又给各级干部以支配的主动权,将节余部分给个人留存,不仅能有效降低行政成本,也能较好地调动干部的工作积极性.其次,也可以推行公务卡管理制度,通过公务卡消费管理,对职务消费执行限额包干,超支不补,同时将职务消费向社会公布,让广大人民群众享有知情权和监督权,接受社会的监督.有了公务卡消费,取消其他公务消费,也就顺理成章了.
三是对于现阶段还不宜实施货币化改革的职务消费项目,如差旅费等,实行"核定标准,包干使用,超支不补"的管理办法,明确消费范围和费用承担责任人.在取消招待费的前提下,适当提高差旅费标准,做到既从严控制职务消费,又能保障工作顺利开展.
四是取消领导干部的特权,执行公车统一管理制度.工作日严格按规定派车,节假日和双休日所有公车一律入库,未经公车管理部门批准,任何人不得使用,以杜绝随意使用公车,公车私用,甚至将公车变相占为己有的现象.西方一些政府机构的官员早就取消了专车待遇,甚至连政府总理也骑着自行车上班,身为共产党领导干部,人民公仆,难道就不能摒弃一己之私利,真心实意地投身于为人民服务的事业之中
五是搞好职务消费预算,根据工作需要,规定职务消费的范围和标准,并严格预算执行和财务审计监督.规范职务消费,重在规范,要从源头抓起,多管齐下.首先,要根据本单位,本部门实际,明确履行职务的费用类别,合理确定职务消费的范围,该取消的要取消,该压缩的要压缩,该合并的要合并,不能模棱两可,似是而非,给人报销费用的理由.其次,在预算的基础上,根据不同职务的实际消费情况,科学核定标准.提倡既把工作做好,做到位,防止因职务消费控制或货币化后为节省开支而出现的行政不作为,又要勤俭节约,不能铺张浪费.此外,还要严格预算执行和财务审计监督,如果执行疲软,审计不到,监督不力,那么职务消费还是得不到有效控制的.值得一提的是,当前,我们对领导干部的审计和监督还远远跟不上,有的甚至根本没有进行审计和监督.如上所说,某乡政府一辆新轿车一年的汽油费和维修费就多达十余万元,如果加以财务审计,乡党委书记和乡长假借汽油费和维修费名义谋取私利的问题能捂得住吗
总之,职务消费行为失控的根源在于不规范的领导人职务消费,领导干部特别是"一把手"把职务消费当成想当然的消费,想怎么消费就怎么消费,想消费多少就消费多少,因此,只有规范了领导干部的职务消费,才能使职务消费趋向正常,而要规范职务消费,就必须出台一整套相应的管理制度.只有从制度上加以规范,职务消费才不至于成为领导干部的想当然消费,然而制度是人制订的,又是在权力的趋使之下实施的,如果没有从根本上取消领导干部享用小车的特权,没有取消公务招待费等一些最易弄权的消费领域,那么,即使有所谓的管理制度,职务消费也是不可能得到规范的.
令人痛心的是,眼下不正当的领导干部职务消费已被当作正常的现象,个别廉洁自律的领导干部反被人当成"傻子",因此鄙人认为,职务消费制度改革势在必行,不容置疑.
五,公务员职务消费现状改革的方向
公务员职务消费改革的思路是,建立规范化,制度化,货币化的职务消费新体制,其中规范化是前提,货币化是手段,制度化是保证. (一)职务消费规范化 公务员职务消费是保证国家机关正常运转,履行政府职能的重要条件,是一种合法的职务消费行为,由政府财政支付是理所当然的.但是,长期以来,我国公务员职务消费使用目的模糊,消费不计成本,没有明确的管理主体和指标控制,导致管理失控,行政经费不断膨胀.特别是对领导干部职务消费缺乏科学有效的规范和控制.公务员职务消费的改革,应将职务消费标准由财政统包统揽转化为向总量控制,包干到人,将消费方式由隐性化向显性化转变,将结算方式由实报实销向最终货币化转变. 职务消费规范化就是要使消费主体具体化,职务消费要划定范围,结合部门预算将消费支出具体到项目和人,不准超越,不以人废也不以人存.消费额度的定量化,货币化,将职务消费定量,定额化,包干到人,公开透明,有利于接受各种监督. (二)职务消费制度化 按照政府运作规律和市场经济规律,实现职务消费货币化改革的制度化,逐步建立一套机制完善,运作规范,措施得力的管理制度.职务消费的核心是财政制度问题,一方面,"无财难以行政",财政是行政的经济基础,没有钱,没有财力支持,什么事也办不成.所以职务消费是必须的,是行政运行的成本.另一方面,"无政难以制财".行政活动是公务人员用别人(纳税人)的钱为别人办事,成本和效用都是外在的,必须有一套严格的程序予以控制,才能保证财政资源的运用不偏离公众利益,否则必然产生浪费和腐败.职务消费的腐败是权力的腐败,其根本在于政府官员花钱没有规矩,是支配财力的公共权力"私有化"的结果. 职务消费的规则就是政府预算.预算的本质是法律,预算是年度立法,政府提交给立法机构的预算一旦被批准,就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状,政府必须不折不扣地执行.政府及其公务人员花钱必须严格依据预算,没有预算,一分钱也不能花.作为预算执行结果的决算必须接受审计,并向全社会报告审计结果.预算必须是公开的,透明的,必须接受立法机构与公众的监督,真正建立起现代预算制度,这是公务员职务消费制度化改革的深层次要求. (三)职务消费货币化 货币化作为市场经济的基本要求,成为职务消费改革的最基本的切入点,通过货币化的形式,使公务员职位所消耗的社会价值准确地衡量出来,才能在此基础上实现标准化,制度化和绩效考核.以前职务消费行为和福利有些表现为货币形式,有些表现为实物形式(公务用车,实物分房),很多指标难以量化衡量.实行职务消费货币化,职务消费行为应尽可能以货币形式表现出来,不管是通讯费,公务用车,公务招待,均以货币形式表现,并按照公务,职务需要,严格制定消费范围,消费限额.实行随时消费,按人按次,按期结算并定期公开.对于属于个人公务消费部分可核定标准,包干使用,节约奖励,超额自付.并将有些可量化,易操作的职务消费(如公务用车,通讯费)以货币的形式直接发给公务员及领导干部个人,这可以强化公务活动的成本和效率意识
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