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法律制度有关论文范文素材,与集体土地“隐形”市场的法律相关毕业论文开题报告范文
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[摘 要 ]集体土地流转尤其是农村集体建设用地流转缺乏应有的法律规范和控制,导致了集体建设土地“隐形”市场的形成,文章认为这种市场形成的原因主要是由于外在市场的需求和集体土地制度尤其是土地征收制度存在缺陷,因此,消除集体建设土地“隐形”市场的根本途径在于改革土地征收制度和构建保障集体建设土地科学流转的法律机制.
[关 键 词 ]集体土地；农村土地；隐形市场；农村土地产权
[作者简介]黄中显,广西民族大学政法学院讲师,法学硕士,广西南宁530003
[中图分类号]13922．3
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2006)12－0147－07
我国农村土地产权改革一直以来是各方关注的焦点,农村土地改革何去何从,事关建设社会主义新农村的成败.在市场经济条件下,土地作为一种经济要素流转是市场经济固有的符号.但我国农村集体土地问题的症结,恰恰源自集体土地的流转上.农村建设用地流转在很多地方的失范已经是不争的事实.2005年10月《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的施行,可以视为我国集体土地使用制度改革中的又一次开创性试验.在国土资源部刚刚定案的52号文件(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》)中,首次明确提出推进农村非农建设用地流转的试点工作.在这种新形势下,从多角度探讨集体土地问题具有现实意义.
一、集体土地“隐形”市场的界定
(一)集体土地“隐形”市场的含义
在一个市场中,既有正面的、符合法律规定的交易市场,又有隐性的、规避法律或利用法律制度本身漏洞进行交易而形成的市场.土地“隐形”市场是相对于土地“有形”市场而言的概念.土地“有形”市场是在国家法律制度或国家土地政策的规范下进行的土地交易形成的市场.土地“隐形”市场是指违背国家法律法规、违背土地政策、非国家正式认可的那一类土地产权交易形成的市场.根据我国现行法律的规定,集体土地经国家征收转为国有土地后,才能出让、转让用于房地产建设.《土地承包法》虽然规定了集体土地承包经营权可以以法定的方式进行流转,但不得在非农领域里流转.而在现实中,存在大量的集体土地向非农领域流转,即集体土地非法转用和集体土地建设用地非法入市(进入房地产领域)的情形,本文所指的集体土地“隐形”市场,就是指集体土地作为建设用地在市场非法流转所形成的市场形态.
(二)集体土地“隐形”市场的形成和基本类型
我国的土地所有权有国家所有和集体所有两种状态.建设用地在城市表现为城市国有建设土地,在广大农村表现为住宅基地、集体经济组织公共设施、公益事业用地、乡镇企业建设用地等几种类型.《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”,“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的,必须依法申请国有土地；但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有土地的,或者乡(镇)村公共设施和事业建设经依法批准使用集体所有之土地的除外”.这些规定对农民集体所有的土地使用权用于非农业建设的法定情形作出了明确的限制.对于集体土地建设用地使用权作为交易客体在市场上流动,法律上规定了两种情形：其一,集体建设用地使用权以人股、联营方式兴办乡镇企业；其二,乡镇企业在符合土地利用总体规划,并依法取得建设用地的情况下,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的.
而在现实中,由于各种原因,集体土地建设用地使用权规避法律而进行流转的行为很普遍,主要类型表现如下：
1．直接“转让”型土地隐形市场.表现为由集体土地所有者就未经国家征收的集体土地与受让方直接签订转让合同,或者根本不签订任何合同,双方达成默契,由受让方交纳一笔所谓的土地转让费后,取得该集体土地的使用权.大的方面,集体土地所有者可能将土地卖给买者办厂、搞项目；小的方面,可能卖给城镇单位或个人作建设用途或卖给个人建造坟墓等.
2．“出租”型集体土地隐形市场.表现为：一是将集体土地直接租给城市居民或城镇单位,由承租人投资建厂房、仓库、加油站、酒楼等；二是将土地独建或合建房屋或铺位后再出租；三是城镇单位或居民挂靠集体经济组织办企业,以乡镇、村办企业的名义取得集体建设用地.出租的特点是将地价隐含于租金之中,租金较高且一次支付,租期甚至长达几十年.这是目前土地隐形流转最常见的市场形态.
3．“房屋转让”型集体土地隐形市场.我国法律虽然禁止将集体土地进行转让,但是转让集体土地上房屋却是允许的.转让双方达成默契,先由集体土地所有者或使用者按受让方的要求将房屋建好,双方再签订期限较长的转让房屋合同,把房屋交给受让方,并将地价隐含于房价当中.
4．“合营”型集体土地隐形市场.在一定条件下,国家也允许农民集体经济组织或者集体土地使用者以其土地使用权作为投入的条件,与提供资金等其他生产要素的单位、个人共同兴办联营或者其他经营性经济组织,合资、合作从事生产经营活动.如果是真正地举办联营企业当然无可厚非,但实际上,有许多的所谓联营并不是真正的联营,集体土地所有者或使用者往往除了提供土地外,既不参与经营也不承担任何风险,而是拿到一笔相当于土地转让费的利润后,就什么也不管了,这显然实质是以合法形式掩盖非法目的,旨在规避法律禁止的集体土地非法交易行为.
5．“建房”型集体土地隐形市场.合作建房在城乡结合部较为普遍：一是直接合作建房,按比例分屋,而买得此类房产的业主,又不能办理房产证；二是乡镇、村办企业取得建设用地后,非自用或不完全自用,而是进入市场与他方合作建房或搞房地产开发经营；三是村民取得住宅不是自用,而以该幅土地与出资者(城市居民或城镇单位)合作建房,建成后按约定分配.我国对此类房产的土地所有权或使用权能否随房产一起移转缺乏相应立法.但从我国对集体土地的管制来看,这其实也是一种非法转让集体土地的行为,只不过集体土地所有者不是直接拿到土地转让费,而是以取得房屋这种实物来代替土地转让费.
6．“抵押”型集体土地隐形市场.这表现在集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保,包括以地上建筑物抵押连土地使用权抵押等情形.在民营经济较为发达的地方,由于开办企业经商的资金不足,企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押,从银行取得贷款.但不管是政府还是银行,都默认了这种做法的合理性,因为反正如果企业还不起贷款,政府可以出面进行强制执行,可以说形成了一套完整的地方性集体土地融资方法.
不管是哪一种的集体土地作为建设用地的隐形流转,实质上,集体土地所有者已经在履行了与城市政府相类似的土地所有者职能,进行着农村土
地使用权的出让行动.在我国目前的法律框架下,集体土地入市交易尚属禁止之列,因此流转两方大多采取“一对一”讨价的协商让地方式,既缺乏公开的竞价机制,又缺乏法律保障和社会监督,流转协议也不规范,这将造成集体土地使用权流转管理失控,集体土地使用权发生权属纠纷时,也难以从法律上进行维护和处理.
二、我国集体土地“隐形”市场形成的原因
我国集体土地“隐形”市场形成不是偶然的,其形成过程折射出我国在社会转型期各种社会因素、各种利益团体的博弈,也折射出旧的集体土地法律制度在新的经济形式下的滞后和无奈.集体土地“隐形”市场的发生和发展,其背后的驱动力是复杂的,主要有以下几个方面的因素：
(一)建设用地的供需结构失衡产生了客观的引力
集体土地建设用地流通在现实受到极大的限制.但随着经济的不断发展和房地产市场的发育,集体土地进人房地产建设市场有其内在的冲动和外在拉力.这是因为：(1)在我国现代化进程中,城乡差距长期存在,城乡之间始终存在着农村向城市索取资金和城市向农村索取土地两大问题,集体土地流入房地产建设市场是市场经济体制下土地资源配置的必然规律.(2)集体土地所有权尽管受到国家严格的土地用途管制,但集体土地所有权毕竟具有相对独立法律人格和排他性,这些特点使得集体土地所有权流入土地交易市场具有广泛性和灵活性.同时,集体土地利益的集团性要求集体土地利益最大化,这也增强了集体土地向外扩张和参与流动的动力.(3)在我国现有的经济和技术条件下,城镇建设大多采用粗放型发展方式不断向外扩张,以土地增量建设为主导,不断向农村索求土地.为了满足城市扩张对土地的需求,以填补需求缺口,集体土地参与了流通.
随着经济的持续快速发展,当前和今后相当长的时间里,对建设用地的需求越来越大,而这种旺盛需求又因地理位置、农田基本保护区制度及相关法律政策的限制而难以得到充分满足.这种状况在经济发达地区和城乡结合部表现更明显,在一些发达地区,经济发展能否再上一个台阶,关键在于能否提供“摆”项目的土地.非农土地的旺盛需求与供给不足的矛盾,使土地供应问题已经成为经济发展的瓶颈.
(二)土地征收制度的缺陷产生了负面推动力
我国的土地征收制度在我国的城市建设工业化进程中发挥了巨大的作用,但在运行的过程中,由于各种原因,其自身的缺陷日益凸显：
1．土地征收中低价补偿问题严重.我国的土地征收补偿制度虽然几经修改,但征收补偿费用不仅低,而且在标准上采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值.低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益,产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失控等许多不良后果.在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村,集体土地的保障功能得到强化,而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平.
2．土地征收补偿利益分配的不平衡.对于征地费,相关部门都可以按一定比例进行提取.政府受益部分中不属于调控土地资源利用的项目日益增加,政府受益项目多而杂,必然会扩大政府及其部门的受益程度,减少农村集体及农民的应得利益,加剧政府部门与农村集体及农民在土地征收补偿费分配上的不公平.在我国,因土地低价征收、高价出让而获得的增值收益主要被各县、乡(镇)地方政府取得,这些县、乡(镇)地方政府却很少将所获土地增值收益专款专用于土地开垦、发展生产和安置被征地农民生活,这种扭曲的分配机制使政府成为真正的受益者.
3．土地征收中政府失灵现象严重.政府介入经济生活,对经济的持续健康发展起重要作用,但同时也应看到,政府也非“圣人”,它有自己的利益和目标,即使一个良好的无私的统治者也无法绝对避免自己的意志偏离社会利益.政府也会失灵,甚至比市场失灵更可怕.在土地征收过程中,政府失灵主要表现在：其一,政府作为制度的供给者,其自身又是制度的需求者,有潜在的利益要求,在土地征收补偿制度设计中,政府作为补偿者,可能会出于自身利益的考虑,尽量降低补偿标准,而将征得的土地以市场价投入市场,从中营利.其二,土地征收过程中的寻租现象严重.在土地征收法律关系中,建设单位或公共设施的投资者才是真正的用地单位.土地征收是国家对既定产权进行重新安排和再分配的过程,是一次利益的重新洗牌.征与不征,征多征少,征后以何种方式投入使用,对用地单位意义重大.政府往往视不同对象安排含量不等的产权,寻租机制由此发育起来.在土地
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