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【摘要】近年来我国非营利组织的发展方兴未艾,但处于转型时期的非营利组织起步晚,在发展和管理制度建设方面仍存在许多的局限性.而发达国家非营利组织起步较早,发展经验相对比较成熟,他山之石可以攻玉,所以本文以国外较有代表性的发达国家——德国、日本、英国、美国的非营利组织作为考察对象,总结分析它们的发展情况和管理体制经验,为我国非营利组织管理体制建设提供借鉴.

【关键词】非营利组织管理体制法律体制监督机制

非营利组织作为一种重要的社会力量,自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展.发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体,无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策,解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用.德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家,这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度,都已形成一定的规模体系,相对比较完善.对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析,从它们的管理经验中探寻规律.

一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况

德国有着悠久的结社传统,是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一,德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分.目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家,财团共有10000家,大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册.德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75,不仅高于英国（1：250）和日本（1：260）,更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）.

在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”.它的形态框架兼具欧洲和美国的特征,活动的范围非常的广泛,主要集中在医疗保健、社会服务、环境保护、教育研究等领域,其组织的形式和规模可谓是“五花八门”,有大型机构也有“迷你”的小型草根组织.根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示,2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家.[2]（p47）

美国是世界上最大的移民国家,其人民的结社精神是根深蒂固的,并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源,在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门.根据美国国内税务局公布的数据,截至2012年3月,在国内税务局登记的非营利组织总计156万家,其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会,即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织,以及近50万家其他类型的非营利组织.[3]美国非营利组织数量庞大,专业化分工高,拥有众多的就业人数,使得其对美国的经济贡献也不容忽视.

而作为亚洲代表的日本,其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代,早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制,发展缓慢.1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点,这次地震受灾严重,但政府救援行动缓慢,而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作,这引起了全国公众的极大关注.继阪神地震之后,1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅,大量原油泄漏,日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用.此后,整个社会对非营利组织的关注度不断飙升,要求放松对非营利组织的管制,最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》,于同年12月1日实施,日本的非营利组织进入了繁盛发展时期.

二、管理体制经验总结分析

(一)法律体制

美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系,包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块.每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定,如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定.世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》.经过几个世纪的传承和十多年的修改,在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调.并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束.在德国,从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架.而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”,相对发达国家起步较晚,但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点,使得日本非营利组织也得到很好的发展,它的法律制度内容丰富、分类细致严密,与德国非营利组织法结构相似.尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架,但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位,将其纳入国家的法律体系当中,以确保它们的合法性、自主性和自治性,给予更好的法律环境和更大的法律发展空间.

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(二)非营利组织与政府之间的伙伴关系

在传统理念上,政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位,是唯一的提供者.但随着经济全球化时代的到来,公众对政府提出了更多新的要求,摒弃官僚制,呼吁新的管理模式.在这样的形势下,“治理”理论应运而生.“治理”理论认为,治理主体应该是多元化的,不仅包括政府、私营部门,非营利组织也是重要的治理主体.在治理方式中善治是最佳的一种治理方式,“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程.善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态.”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式.在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴,给予其强力的政策支持.政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节.在美国,政府将大量的社会服务外包给非营利组织,有20%的非营利组织,其主要收入来源于政府,甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府.[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴,其主要运用于卫生保健和社会服务领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持.英国政府每年向民间组织提供33亿英镑,德国民间组织64%的收入都来自政府资助.对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式,而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的,既向非营利组织提供了资金支持,又避免了对非营利组织内部事务的干涉,保障非营利组织的独立性.

发达国家非营利组织的制度借鉴与参考属性评定
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