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823;化,以此来攫取既得利益,必然阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争,必然导致收入再分配上的缺陷.正如董仲舒所说：“因乘富贵之资力,以与民争利于下,民安能如之哉!”（《汉书董仲舒传》）富贵人家利用自己的资产与势力,与下面平民争夺利益,平民怎么能争过他们呢?正是因为部门行政代替了公共行政,公共权力被用作为谋取小集团利益的工具,才导致农民、农村的穷困；导致失业的大学生与就业无缘,“有泪暗地流”；导致下岗工人的悲惨生活；导致了社会“边缘人”的困苦生活.因为小团体掠夺了大众的福利.最后,它必然动摇改革决心,模糊改革目标,增加改革成本,贻误改革时机.西塞罗在《论义务》一书中指出：“管理国家犹如信托,应该维护被托者的利益,而不是受托者的利益.谁关心一部分公民的利益,他便会给国家带来极大的危害――动乱和不和.”
破除部门行政,把公共福利给予真正需要的穷人
从公共经济学来说,公共部门必须回归公共行政,公共行政是现代市场经济下满足公共需要的行政管理模式,它代表的是公共利益,提供的是公共品.为此,提出如下政策建议：
第一,依法治国,赋予人民监督权、参与权,破除官僚腐败.中共十五大第一次完整地提出“依法治国”的方略,九届人大又把这一方略确立为宪法原则,然而中国离宪政的目标尚远.某些地方的主要领导人并没有按照中央“立党为公、执政为民”的要求去做,反而把人民赋予的权力视为个人获取社会地位和个人利益的手段,把法律扔在一边,造成个人专权.正如邓小平同志所言：“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板.党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导.”扭转一些地区这种不良现象的办法就是直接选举,这样,也只能这样做,干部就必须对本地的人民负责――因为选票对于他来说是重要的.只有在竞争性的选举制度中上来的干部才能真正对人民负责.如果缺乏人民监督、人民参与,个别官员蜕变为权钱交易的贪官,个别政府就可能变成畸形的政府.而通过人民监督、人民参与,可以大大限制特权.从更深层次说,人民民主是社会主义的根本原则.因为,按照科学社会主义的理论,社会主义的重要原则是：政治上的人民民主,文化上的新型文明,个人的自由和谐发展.从中可以看出,人民民主是社会主义的本质要求.它要求确立《人民监督法》,使之具有至高无上的法律依据；它要求建立人民当家作主的制度,使之具有规范系统的制度保证；它要求赋予人民监督权、参与权,破除官僚腐败.
第二,加速行政管理体制改革.世界银行在《关于政府作用与权力运行机制相互关系的发展报告》中认为,权力运行的规范化程度与经济发展的水平呈正相关关系.如果政府的作用与其权力运行的规范形式相适应,那么,政府就可以对经济发展作出极为重要的贡献,反之,则会阻碍经济的发展.必须深化行政管理体制改革,真正建立起一套完备的公共行政制度,强化对行政权力的制约与监督,以期用真正能进行违宪诉讼的宪法和相应的行政法规约束住政府官员干预市场过程的自由裁量权,并进而加强民众对政府官员的监督和制衡.
第三,从程序上约束公共部门.日本学者青木昌彦指出：“只要没有约束,特定利益集团就会给市场设置壁垒以产生租金.”小团体肆无忌惮的关键是没有程序上的约束.从经济学来说,经济人的天性是机会主义.只要有可能,他总想扩大自己的利益,而不管是否伤害其他人.2002年底中国电信突然调高海外接入价格,然后迫于压力又调低价格,就是没有程序上约束的表现,任意权太大.那么,电信定价需要一个认定程序.因为,电信价格属于被政府管制的价格,那么,调整时,必须举行价格听证会,这里面应有专家的声音,应有公众的声音,应有弱势群体的声音,不能是电信公司的自我游说.学者顾准说,“眼睛愈多,无法无天的事愈可以减少.”这里特别强调的是,公众包括民工、下岗职工、失业的大学生,他们都是电信的客户.尤其是来自他们的声音是最真实的,他们反映的是当地、当前万千民众的声音,应该首先得到重视.
第四,防止小团体截留扶贫金,认真正落实到穷人身上.有数据显示,即使是居住在指定贫困县的贫困人口,也不一定能直接从扶贫措施和国家扶贫资金中受益.中央给予固定贫困地区的扶贫资源往往被地方政府配置到地方企业,而不是贫穷户.据2001年扶贫重点县4万多检测农户样本中,得到扶贫贷款的农户比例仅为0.72%,户均贷款额仅为17.03元.得到贷款的农户中,贷款总额中仅有9.67%到达贫困户,30.81%达到低收入户,59.52%到达非贫困户.那些容易接触到资源并影响决策实施过程的非贫困人群,反而成了扶贫项目中的最大受益者.1992年贫困农民的收入上限与一般农民之比为1∶2.45,2003年为1∶4.12,2004年扩大到1∶4.39.这就需要国家加强监督,真正把扶贫金落实到穷人身上.
第五,加大公共财政对农村公共服务领域的投入,促进贫困地区人力资本积累.这是解决因失业、疾病和年老等因素所带来的贫富不均的最重要的政策措施.在目前中国的地区差距中,农村地区之间、农户之间和农民个人之间的收入差距提高最快,导致这种收入差距的最大源泉是人力资本的差异.就贫困地区的经济而言,人力资本的作用有三：首先,更高水平的人力资本存量会提高劳动生产率和资源配置能力,从而提高贫困人口的生产效率；其次,对中国农村的实证研究表明,教育水平的提高有助于农户作出非农劳动供给的决策,将劳动配置到边际生产力较高的部门,而这种劳动力重新配置所带来的效率改善,恰恰是改革开放以来中国经济增长的重要源泉；再次,有利于构建强有力的社会安全网,减少未来的不确定性.这些都是人力资本有助于人们摆脱贫困陷阱的原因.那么,政府通过加大财政对农村教育、卫生等公共服务领域的投入,实施农村义务教育经费保障机制改革,推行新型农村合作医疗制度,构建农村劳动力技能培训、就业服务等公共服务平台,从而促进贫困地区人力资本的积累.这样,天下百姓就会过上安稳的日子,享受选择的自由和市场经济的活力,并从公共品以及社会安全网的保障中获益.
行笔至此,让我们以恩格斯的话来结尾：“只有当人类以最大化其边际无差异个数的总和为指导原则来追求自身利益并解决他们之间冲突的时候,他们才可以自豪地宣告,人类已经从非理性时代迈入了理性时代.”
（作者为中国传媒大学公关舆情研究所所长,博士）
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