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上融资,这是发达国家为城市基础设施建设融资的主要渠道.[3]四、推动我国市政债券发行的对策建议
(一)完善市政债券的政策法律保障体系
1.修订《预算法》.《预算法》第二十八条明确规定：“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”.正是这一条阻碍了我国现行条件下市政债券的发行.在我国城市基础设施建设中出现的所谓准市政债券,就是为规避该条规定而产生的一种融资方式,其运作的难度及成本远远超过了市政债券.准市政债券的出现足以说明市政债券在我国的可行性、必要性及适用性.准市政债券的出现使《预算法》第二十八条的现实意义逐渐弱化,我国应根据现实的需要,对该条内容进行修订.只要国务院发布一条对《预算法》的补充规定,就可以使市政债券在不违反《预算法》的基础上合法运作,而《预算法》又无需改动.此举可为市政债券的运作清除法律障碍.
2.建立市政债券的专项法律.目前,我国的市政债券运作基本上遵循着《企业债券管理条例》和《企业债券发行与转让管理办法》,这样按照企业债券的模式在一定程度上影响了市政债券的正常运作,因而有必要建立市政债券的专项法律.随着财政体制改革的逐步深入和相应条件的逐渐成熟,可以考虑制定《公债法》和《地方公债法》,对市政债券的发行、承销、担保、登记与托管、信息披露以及罚则做出相应的规定,使市政债券运作有法可依,并使其整个运作过程有明确的法律保障,全面禁止“赤字债”现象的发生,确保市政债券资金主要用于城市基础设施建设,而非弥补经常性收入的不足.
3.完善配套政策法律.一是通过市场化的手段,确定市政债券的利率,并报有关部门备案；二是对市政债券的投资收益制订具体的减免税政策；三是向商业银行开放市政债券市场,在政策上允许商业银行投资市政债券；四是允许市政债券在全国性证券交易市场上交易,并创造条件开办市政债券的场外交易,提高市政债券的流动性,降低其投资风险.[4]
(二)完善分税制制度
地方政府发行债券的关键是地方政府要有独立的举债权和财产权,这需要建立在以“中央与地方政府的责权分开”为特征的规范的财政体制基础上.为了避免允许地方政府发债而造成债券市场紊乱,最好的办法是深化分税制改革,将中央政府与地方政府的事权与财权彻底分开.可以先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定,从而实现中央和省两级政府的事权与财权独立,之后再理顺与地市级政府的关系.要实现中央与地方政府财政关系的独立,还需要建立地方财政破产制度.我国原有高度集权的财政体制,导致了地方政府对中央政府的过度依赖,不解决这一问题就很难抑制地方政府过度发债的冲动,而解决办法就是通过地方财政破产制度,实现地方政府财政的真正独立.
(三)寻求完善市政债券的定价及收益的途径
可以将市政债券的发行与地方税收挂钩,给予债券购买者税收抵扣的激励.这样,只要税收的累进税率制定的合理,居民就会考虑通过购买市政债券来避税.而政府虽然损失了部分所得税,但获得了资金的时间价值和由此产生的宏观经济的发展及其引发的税收增加值.[5]
在实际生活中,除了公司所得税外,还有个人所得税,包括个人所得税Tp和资本利得税Tg,假定Te(公司所得税)、Tp和Tg都为一固定比例(实际上,Tp和Tg一般都为累进税率,收入越高,税率越高,我国目前还没有单独开征资本利得税Tg,但在个人所得税中已部分包含了资本利得税),一个非杠杆公司与个人税后的期望现金流量为：(1-Te)(1-Tg),是年均现金流量.则非杠杆公司的价值为：
k为非杠杆公司的公司与个人税后的资本化率(折现率).
要实现利用税收来调节筹资,还应大力发展和完善债券的二级市场,使市政债券能在市场上自由流通,使居民可以按个人的需要随时购买或抛售政府债券.当二级市场完善,居民将市政债券变成一种避税和投资手段的时候,债券融资就在一定程度上具有直接投资的性质了.而建立和完善政府证券筹资机制,完善债券市场,也变相的解决了长效还贷机制难以建立的问题.
当前,某些地方政府把那些收益稳定、具有特许经营权的基础设施项目对外招商,并且向外商承诺14-18%的收益率,受到了境外投资者的追捧,也一定会受到国内储蓄型投资者的欢迎.政府应当考虑向国内储蓄型投资者开放这一投资渠道,只要有8-10%的收益率就可以吸引大量的储蓄型投资者,使他们既是公用事业产品或服务的消费者,又是某些公用事业的投资者,充分分享地方经济发展的成果.这样既可降低公用事业投资的资本成本,又能丰富储蓄型投资者的投资选择.此外,我国作为一个正在崛起的发展中国家,积极举办某些专项事业有助于提升自身的国际地位和促进国内经济的发展.如北京成功获得2008年夏季奥运会的主办权,引致大量的城市建设需求,如体育场馆设施、城市交通、宾馆旅游、信息化建设以及环境保护等方而的投资.巨额的投资也意味着巨大的资金需求,因此,如何开辟多种资金来源,利用多种融资手段为奥运融资,就成为北京面临的重大问题.从长远来看,发行“奥运特别债券”将具有很好的偿债能力前景.举办奥运受益的主要是北京市辖区,因此应当属于地方性公共产品或准公共产品的范畴,而“奥运特别债券’也就应属于地方性公债,其本息的偿还来自举办奥运的收入、日后的场馆经营收入以及北京市政府的(因举办奥运而间接增加的)财政收入.
(四)建立完善的激励机制,抑制政府的举债冲动
按照政府的激励机制,可以将政府分为三种类型：追求社会效益最大化、追求预算规模最大化、追求政绩最大化.追求社会效益最大化的政府,为避免过多的公共产品产生外部不经济,会将发债规模控制在恰好提供均衡数量的公共产品的水平,这种地方政府不会滥用举债权.对于追求预算规模最大化的政府,在预算软约束的条件下,就会多举债多支出,以求得政府预算规模的扩大.对于追求政绩最大化的政府,会有两种情况：一种情况是政绩体现为居民的满意程度.它会考虑到公共产品的提供数量与居民税收负担的均衡,找到公共产品的边际收益与税负的边际成本均衡点.居民的税负成本是政府举债的预算函数之一,此时政府也不会滥用举债权.另一种情况是政绩体现为上级政府的满意程度,那么下级政府就会有滥用举债权的冲动.解决这一问题的根本要从转变政府的激励机制入手,即设计使地方政府成为追求社会效益最大化类型或是追求政绩最大化类型中的第一种情况的激励机制.[6]
(五)完善市政债券的风险识别及防范体系
1.建立合理的偿债机制.建立合理的偿债机制就是要保证市政债券到期还本付息,控制其信用风险.这要求在市政债券发行初期制定严格的审批制度以保证举债为地方政府基础设施建设服务,防止滥用市政债券为地方政府行政经费筹资等；要将市政债券纳入地方预算体系进行管理,建立专门的偿债基金,安排好本年的还本付息问题；建立清晰明确的责任体系,政府机构要保证筹集的各种债券资金专款专用,各用款单位要负责偿付自己的债券.
2.倡导和成立市政债券投资者协会.对于投资市政债券金额较大的投资
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