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不唯GDP论,从理念开始转入操作层面.
从去年年中的经济增长“区间论”,2014年政府工作报告又用了“左右”的提法,首次公开表明在追求GDP增速上持灵活态度.日前,习近平在河南考察时对于经济发展“新常态”的表述,令外界进一步确认了中国对经济增速放缓的容忍度.
在传递了转型的信号后,地方政绩考核体系也在调整：一是加大了绿色政绩权重；二是造成绿色负债、生态损失者将受到追究；三是实行分类和差别化考核.
松绑GDP,政绩在哪里体现?今年4月,杭州市13个区县收到了2013年的“成绩单”.杭州市综合考评办主任伍彬告诉《财经国家周刊》记者,13个区县（淳安县单列考核）按得分高低进行排序,确定考评的等次,有一个横向比较的参照系,“并非单纯的GDP数字漂亮,考评得分就一定高.”
不止杭州,今年以来,南昌、西安、沈阳等市纷纷宣布要建立“绿色考核体系”.对比发现,官员晋升“唯GDP论英雄”可能是一种误解,GDP只是地方政府绩效评估的一项权重指标.在政府绩效评估中,GDP可能很重要,但“唯GDP论”也不准确.
适应新常态,不但要在理念上降低GDP的地位,更要在操作层面摆脱对GDP的倚重,放弃围绕着GDP目标长期形成的一套投融资体制和以行政权力来配置资源的路径依赖.
给政府打分
自2000年以来,杭州力图探索一条提高政府绩效的新路.
88.102分,这是建德市2013年的“成绩单”,看起来分数还不错,但排在杭州12个区县（淳安县单独考核）的末位.有忧也有喜,滨江区得分94.432分,连续两年居第一位.
伍彬告诉记者,这些年来,杭州综合考评从体系架构上就决定了不是唯GDP的.
以区县考评为例,100分的试卷分为3道题：目标考核65分（其中发展指标占30分,工作目标占35分）,社会评价30分,领导考评5分.另有一道5分的附加题――特色创新,由专家组对地方申报的特色创新项目进行绩效评估,伍彬称之为“3+1”的考评体系.
通常说的GDP考核,就是“藏”在“发展指标”中的经济建设板块――这里,除了GDP增长率、人均GDP增长率外,还有地方财政收入增长率、城镇居民人均可支配收入增长率、农民人均纯收入增长率等其它9项指标.
“就GDP考核权重而言,其实分值并不大.发展指标按照100分计,GDP增长率、人均GDP增长率只有6分,换算到整个综合考评体系里,相当于1.8分,对总体排名影响很小.”伍彬说.
在适当降低或取消GDP考核权重的情况下,杭州增加了生态建设、创新发展等方面的考核指标.比如,2013年增加了“高新技术企业占工业企业的比重”、“高新技术产业产值占工业产值的比重”考核指标,突出“创新驱动”导向.
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从考核的结果看,最容易失分的项目是万元GDP综合能耗降低率、万元GDP综合电耗降低率.伍彬介绍说：“2013年有9个区县节能考核得了零分,杭州作为节能减排试点城市,要求5年目标4年完成,临近期限各区县压力都很大.”
在这次考核中,淳安县作为“美丽杭州”建设实验区,单列考评,不再考核工业经济总量等相关指标,但提高生态环境标准,引导发展旅游休闲度假产业.
“全县景区化农民旅游产业收入占农民人均纯收入比重”,将是淳安县单列考核一个重要指标,即全县大景区与农民增收之间的关系,发展旅游休闲产业要在引导农民致富上有效果.
官员晋升误解
考核意味着什么?当前最流行的说法是,在中国地方官员之间存在基于经济增长率的锦标赛,即官员晋升提拔“唯GDP论英雄”.越来越多的研究表明,这可能是一种误解.
中国人民大学教授杨其静对照了245个地级市和15个副省级城市近10年间市级领导的晋升情况.他研究发现,不存在基于经济增长业绩的锦标赛.
杭州对区县的综合考评也推行了6年,在伍彬看来,考核结果和领导班子也不能简单划等号,跟区县主要领导的晋升也没有直接挂钩.
2013年12月,中组部出台的政绩考核新规,把着力解决以牺牲生态环境为代价换取经济增长等突出问题作为重点,彰显了政绩考核制度的绿色改革导向.
从浙江的实践看,组织部门会将综合考评报告作为官员晋升的参考依据之一.据伍彬透露,换届前浙江省委组织部会要求他们提供各区县近4年来的考评情况.
去年浙江省出台文件,将书记、县长的经济责任审计结果作为调整领导干部的依据.浙江省审计厅经济责任审计一处处长王家华告诉记者,根据“谁决策谁负责”的原则,主要审计领导干部的经济责任和工作绩效,突出对自然资源保护的责任.
但这并不意味着,经济增长业绩就不重要.杨其静认为,或存在基于经济增长率的资格赛.这种宽松的晋升资格赛不仅保证了上级组织的权威,还能有效激励地方官员发展经济.伍彬也说,不唯GDP,但又不是说不要经济增长.
只要经济增长目标存在,就会是一个清晰的信号.从政府工作报告来看,中央政府定在7.5%,省级行政区往往会加码一个百分点左右,到了区县,就可能被放大到10%甚至更高.
伍彬告诉记者,综合考评的指挥棒作用,就是要转变地方单纯推动经济增长的观念,重点放在提高经济增长的质量和效益,把发展成果用在保障和改善民生上来.
绩效管理酿新局
由此可见,官员晋升并不“唯GDP”论,要走出理念与操作相悖的怪圈,摆脱路径惯性依赖,一套行之有效的政府绩效评估体系尤为重要.
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上海社科院政府绩效评估中心主任王玉梅表示,国家治理的现代化,很大程度上体现为政府治理能力的现代化.政府绩效评估是推进政府治理能力现代化的重要途径之一.
十八届三中全会之后,各地不断推出的行政体制改革项目,诸如政务公开、一站式服务、审批制度改革等,实际上是政府绩效管理的具体运作.
据伍彬介绍,对“行政诉讼败诉率”考核,这几年地方注重败诉率,有些区县甚至为零,促进了依法行政；对“地方政府性债务负债率”的考评,有利于引导地方合理举债.
理论上,“政府绩效评估”是个舶来品,从地方个别探索到2011年6月国
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学者尚虎平、赵盼盼对比了全国30多种“地方政府绩效评估模式”,认为2007年之后出现了“模式多元割据”的局面,但政府绩效却不够理想,需要进行一定的梳理和反思.
五花八门的模式之后,也出现各类评比活动过滥、交叉重复现象,缺乏常态化的制度设计.杭州市人大常委会主任王金财曾经分管考评工作,他在今年全国“两会”上建议“在国家层面建立政府绩效评估机构,健全绩效问责,加快立法进程”.
学者尚虎平、赵盼盼也呼吁,需要由国务院以行政法规的形式颁行,最好的方式是通过全国人大颁布“地方政府绩效评估通用指标指导法”等短期性法律.
将政绩管理当作一个系统性框架,有待从国家层面上进行推广.
据了解,2014年以前,政府绩效管理工作主要由中央纪委监察部负责.2010年7月,中央纪委监察部正式组建绩效管理监察室.2011年3月,国务院批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,监察部为牵头部门.
3个月后,联席会议选择北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点,国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点,国家发改委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点,财政部进行财政预算资金绩效管理试点,为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验.
十八大以来中央纪委聚焦反腐主业.政府绩效管理工作由中编办作为第一牵头单位,中组部作为第二牵头单
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