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2月5日,马年新春将至,在2002年全国民航工作会议上,社会关注已久的民航体制改革方案终于浮出水面.中国民用航空总局局长刘剑锋在会上宣布,中国民航管理体制改革方案已于1月23日在国务院121次总理办公会议上正式通过.
对于一直关注民航重组的人们来说,由刘剑锋披露的改革方案几乎了无新意――组建国际航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司三大航空运输集团的重组安排一切如旧；至于各地机场与民航总局脱钩,更是一年前就已作出的决定.
然而与外界对新方案表现出的失望相反,民航业内人士在新方案公布后普遍对改革前景乐观.在全国民航工作会议的进行过程中,以往被屡屡强调的主题词“安全”,终被“改革”二字取代.而民航总局副局长鲍培德在会议结束前的讲话中更是将“改革”在今年提上了“总揽全局”的位置.种种迹象已经明白显示,自2000年开始的民航新一轮改革终于在马年有了实质性的突破.正是在同一篇讲话中,刘剑锋称,在改革之后,“民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构,将不再代行国有资产管理者职能.”
这短短的一句话,意味着早在1984年就开始提出的民航政企分开终将走出实质性一步,一直在民航系统内强调企业改革与重组的民航总局将向自己开刀.在此前提下,民航体制改革的大幕终于拉开.
脱钩与重组孰先孰后
修改后的方案回避了脱钩重组先后次序的争论,将问题直接引向民航总局管理职能的转变,要求民航总局不再代行国有资产所有者职能
实际上,近两年来,围绕着中国民航业如何改革,方方面面拿出的方案和政策建议不胜枚举,各种意见斗争的焦点一开始集中在“脱钩与重组”的先后顺序上.
国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦认为,民航体制改革牵涉到方方面面,但其核心问题是真正实行政企分开.如果不在大的管理框架上做出根本性改革,就无法摆脱头痛医头、脚痛医脚的老路.由于民航总局对直属航空公司在产供销、人财物等方面仍进行较严格的直接控制,通过对油料、航材、计算机结算系统等的垄断经营对航空公司实行间接控制,航空公司尚不能真正地成为自主经营、市场导向的企业,因此民航理应“先脱钩,后重组”.刘世锦是国务院发展研究中心“我国民航运输业改革、重组研究”课题组的负责人.
与此对应的则是民航总局所谓“先重组后脱钩”、“成熟一个,脱钩一个”的提法.一位在中国民航界服务多年的人士认为,先重组后脱钩提法的背后隐含着总局不少官员的对自身命运的担忧：在目前政府机构改革的大背景下,放弃对直属航空公司的控制,同时也就意味着民航总局一半以上职能的削弱.“不但是职能的冲击,而且是饭碗的冲击.这个职能都没了,还要这个庙,要这些和尚干什么?”
直接的交锋始于2000年,当时由于民航总局提出的重组方案屡屡在国务院受挫,国务院发展研究中心提出了《我国民航管理体制改革的政策建议》.该建议的核心是“放松管制”,实现各直属企业与民航总局į
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然而“政策建议”并未得到民航总局的重视,民航总局最后上报的依旧是由其政策法规司起草的一份只提“重组”的方案（详见《财经》2001年6月号《不同命运的两份报告》）.在2001年4月宣布方案进入实施的全国民航工作会议上,与会人员被要求不能对外发表“超出总局宣传口径”的言论.参与试点的南方航空原定要召开的新闻发布会也无疾而终.据知情人士透露,背后的原因在于重组方案仅在国务院“获原则同意试点”,并未下达正式批文.
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由民航总局一手主持的重组方案在实施中却举步维艰.南方航空公司与云南航空公司、东方航空公司与西北航空公司的重组都因为机制、债务问题迟迟不能取得进展,直至2001年年底,原定要初步完成的重组没能够完成.与此同时,香港媒体率先爆出民航总局的方案再次被国务院“枪毙”,改革方案转由国家计委制定的传闻.
在2月初举行的全国民航工作会议上,刘剑锋的讲话部分证实了这一传闻,刘称：“在上报国务院原则同意的《关于深化民航体制改革总体框架及直属航空运输企业重组方案》基础上,国家计委分别听取各部委、省市、民航地区管理局及航空运输、服务保障企业和部分机场的意见,对方案作了进一步修改、完善.”
实际上,据一位知情人士透露,在铁路、电力、电信等几个垄断行业的改革中,因为各种原因,国家计委最终都起了相当大的作用.事实证明,国家计委“对方案作了进一步修改、完善”,起了关键性作用.修改后的方案回避了脱钩重组先后次序的争论,将问题直接引向民航总局管理职能的转变,要求民航总局不再代行国有资产所有者职能,这意味着民航总局将无权再干预企业的内部经营,长期以来兼所有者、行业管理者角色于一身的民航总局在这一刀切下之后,将向行业监管者的角色转变,其职权范围面临新的界定.
修改方案顺利通过了国务院总理办公会,随后又经过中共中央政治局常委会批准.据悉,在民航工作会议之后,国务院将成立由国家计委、国家经贸委、财政部、民航总局等相关部门组成的民航体制改革领导小组,协调指导民航改革.
新角色
民航总局对航空公司的审批、对直属企业成本的控制乃至与直属企业间人事关系管理等职能,将彻底剥离,目前的机场司、运输司、财务司、计划司等部门的主要职能都将不复存在
新方案给位于北京东四的民航总局带来猛烈的冲击.用一位民航总局内部人士的话说：“直属企业重组脱钩的时间不会太长,留给民航总局很多人的时间也就不会太长了.对他们来说,将不得不去寻找新的出路.”
与这种冲击相对应的是,在此次民航工作会议结束时,民航总局副局长鲍培德对民航现状的描述：“虽然已经历了较长时期的市场化改革的实践,但还没有完全按市场经济的运作规律来运行.”谈到民航工作人员,鲍培德更进一步的评价是：“对市场经济还不熟悉,对按照市场经济的规律实施宏观管理更不熟悉.”
在这些评价下,变革及冲击显得理所应当.民航总局的管理职能将面临全面的转变,其具体内容将是民航总局局长刘剑锋所称：“政府不再像现在这样管理企业,而是以维护国家利益、为企业创造公平的竞争环境、保护消费者的利益为主要职能,采取符合市场经济和世贸组织原则的方式和手段实施宏观调控,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,在运力管理、市场准入、竞争方式、航权分配、航班增减、运价管理、销售代理等方面,以法规规章、经济杠杆和必要的行政手段进行管理.”
至于如何将这段话的内容细化,民航总局将具体剥离哪些职能,是民航业内人士关注的重点.曾有人就此询问民航总局官员,答案都是“尚未明确”.据一位业内人士分析认为,随着直属航空公司及民航服务保障企业转交中央大企业工委管理、机场划归地方管理,民航总局的职能将大大缩减.对航空公司的审批、对直属企业成本的控制乃至与直属企业间人事关系管理等职能,将彻底剥离,目前的机场司、运输司、财务司、计划司等部门的主要职能都将不复存在.留下来的主要职能将是对外的航权谈判、国内主要干线的审批、行业的长远规划、管理飞行及适航标准、维护消费者利益和维护市场秩序等.
直属航空公司的未来
航空公司中外资股份准持比例有可能由35％提高到49％
民航总局自身职能既定,剩下的便是行业内企业如何面对自己的未来.
对众多直属航空公司来说,原本“大老板”便是一家,如何在
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