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广西钦州市教育局局长赖每是今年刚当选的人大代表,此次“两会”,他给大会带来了一份精心准备的议案――《关于解决部分农村中小学“两基”欠债的建议》.

这份“建议”是他来京前在广西农村专门调研的成果.作为一位老教育工作者,赖每从自己的工作经历中,深深感受农村中小学深受债务困扰的痛苦.据他调查,截至2002年底,广西农村中小学10年来累积下来、尚未偿还的债务已达26亿元之巨,有的地方的学校负债面高达100％.如广西钦州市钦北区碰山小学,现有学生200多人,学校欠债60多万元,每年最多可以拿出6000元还债,按此计算,要100年才能还清.

广西在中国属于经济落后的中西部地区,2000年全区义务教育投入不过是47.8亿元.相对于此,26亿元债务是个天文数字,难怪这成为赖每长期以来的心头之痛.

有着如此感受的不止赖每一人.同是在本次“两会”期间,记者采访了安徽省人大代表、金寨县分管教育工作的副县长司敏.她提供的一个数字让记者颇为惊讶：在金寨县通过省政府“两基”工作验收的1997年,通过对全县各乡镇的账面统计,仅金寨一县已经为教育累计举债4000多万元.

安徽省西部的金寨县,地处大别山北麓,鄂豫皖三省交界处.13年前,中国的希望工程在这个国家扶贫开发重点县拉开序幕.这里有中国第一所希望小学金寨县希望小学,当年那位眼睛中流露出对于读书的深切渴望的“大眼睛姑娘”苏明娟――后来成为希望工程的象征――就出自金寨.

司敏给记者算了一笔账：金寨县目前财政供给的教职工有7197人,即使按人均年薪1万元算,财政支出就是7000多万元,而2002年全县的财政收入也就只有1亿元.根据统计,金寨县2001年财政对教育事业的拨款6473.5万元,应付教师工资已经非常紧张,更不用说偿还欠债了.

在安徽省,金寨县的教育困境也不是个案.据安徽省教育厅统计,安徽农村教育目前仍负债约20亿元.

“需要把农村义务教育作为新世纪提升国家综合国力的基础工程和最大的扶贫工程,不然农村税费改革之后,中国农村义务教育很可能出现历史性倒退.”言及此,司敏忧心忡忡.

债务之源

与中国其他很多地区一样,金寨县的教育欠债主要来自两个部分：一是历史上的教师工资拖欠,一是“普九”（普及九年义务教育）期间的基建投入.

由于历史的因素,中国农村义务教育实行的是“地方负责、分级管理”模式,中央与省级财政主要负责高等教育投入,县级财政负责高中的投入,乡镇负责初中及乡中心小学的投入,而村则负责其他大量小学的投入,十几年来实际上形成了“农村义务教育农民办”的格局.

进入20世纪90年代中后期,省级以下财政逐渐萎缩,地方财政渐难承担教育投入,农村义务教育也随之陷入困境,负债成了维持地方教育运转的普遍现象.

人所共知的是教育部门对教师的欠债.根据教育部的统计,截至2000年4月,全国拖欠教师工资数额累计已达127亿元.

2001年全国基础教育工作会议后,一方面由于中央财政投入50亿元专款专用于中西部贫困地区发放中小学教师工资,另一方面在2001年4月开始在全国推开“以县为主”筹措教师工资,至2001年10月后,全国农村中小学教师的欠发工资现象得到了极大的缓解.

然而另一笔欠债――“普九”期间各地突击基建所形成的巨额陈债――则成了谁也不敢碰的烫手山芋.

1986年,《义务教育法》正式颁行,第一次提出了“普九”目标,即到2000年在全国范围内普及所有儿童的小学六年、初中三年的义务教育.与之相应的,要求学校建有图书馆、教学楼、运动场等硬件设施.

“普九”一度是很多地方教育部门的硬性任务.如四川省政府、省教育厅于1992年与各市（地、州）政府（行署）教委签订了双向目标责任书,各地上下级政府之间、政府与相关部门之间也层层签订了“普九”责任书.全省把“普九”纳入党政干部的政绩考核内容,有地方甚至采取了“一票否决”制.

经过层层下压,“普九”的义务最终传递到了对小学与初中办学负主责的乡（镇）、村.为了达到“普九”目标,许多乡（镇）、村不惜下了血本,向农村合作基金会、农村互助会贷款,向农民集资,让施工队垫资等等,最终欠下难以偿还的债务.

根据农业部农业经济研究中心对四川省的调研,截至2000年“普九”验收前夕,四川全省完成“普九”和正在“普九”的县的教育负债总额达39亿元.

位于成都市东南面的彭州市,是四川省农村“普九”的样板县.“普九”期间,彭州市各乡镇政府为了完成学校建设的各种“达标”指标,总计借了2100万元的债,加上利息,目前已经达到3000多万元.乡镇政府通常是向农民合作基金会（后来业务转给农村信用社）、银行贷款.其中彭州市下属的利安乡就曾向农民合作基金会借款100万元,向银行借款200万元,集资60万元.

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巨额债务不仅使学校的发展难以为继,甚至影响到学校的正常运转.广西钦州市教育局局长赖每告诉记者,工头和其他债主经常到学校讨债,尤其是开学收费时间和节假日前,校长更是为应付讨债耗费心力.有些校长因为债主的诉讼而频频被法庭传唤.有一所乡镇

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安徽省临泉县于寨镇高庄小学1999年建成了总投资40万元的教学楼,由于资金就不到位,工程款随之拖欠成债务.施工队老板的对策很直接：封门.学校东拼西凑了2万元还债,新教学楼总算才又运转起来.但这2万元也仅维持了两个学期,2000年秋季新学期开学,施工队老板再次锁门,长达一个星期.在临泉县分管副县长协调下,教委解困资金到位,学校才重新启用.但到学期末期终考试前,教室再次被封.这次是镇政府出面,与施工队老板签订还款协议,总算没有耽搁学生考试.此后,这个“拉锯战”的形式竟然固定下来：还一部分钱,教室就让启用,不然就被上锁封门.如此这般上锁、落锁,前后不下10次,由镇政府签订的还款协议至少有四份之多.

当“普九”撞上税费改革

当初,各地学校纷纷敢于选择借债,全赖有一笔雷打不动的教育专款――教育附加费.

中国农村的义务教育经费投入,除了财政补贴,主要依赖农村教育附加费与教育集资两项.国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任韩民博士告诉记者,在农村税费改革启动之前,中国农村义务教育事实上已经形成了依靠农村教育附加费维持学校日常运转,依靠教育集资解决农村义务教育基建经费的格局.

以安徽省为例,在1994年～1998年,全省农村教育费附加平均每年为7.1亿元,农村教育集资平均每年3.83亿元,上述两项合计平均每年约11亿元,对农村学校消除危房,改善办学条件,扩大规模,实现“普九”教育起到了决定性作用.

本来,那些欠债的学校原来的打算是用教育费附加逐步还债.然而,农村税费改革革除了这块收入,最早开始农村税费改革的安徽在改革后农民减负效果明显,同时政府的收入也减少,一些县乡财政收支矛盾非常突出,财政收入难以维持工资发放,这对农村义务教育的影响首当其冲.

旧债未平,新困又至.据教育部对安徽省的统计,安徽省在2000年虽然预算内农村义务教育经费拨款增加了2.65亿元,但被取消的教育费附加和集资毕竟平均每年约为11亿元.当年,安徽全省农村义务教育经费总收入为38.24亿元,比上年减少1.86亿元,下降4.64％.全省85个农村县(市、区)中有45个投入总量比上年有所减少.

总投入的减少带来了生均经费和生均公用支出水平的下降.其中小学和初中生均公用经费分别下降8％和16％.学校建设性投入也大幅减少.2000年全省农村义务教育基建和修缮费支出为3.6亿元,比1998年减少5亿元.

安徽省临泉县迎仙镇中学自1995年至1999累计负债近200万元,据迎仙镇人大主席韦明进介绍,当年乡镇政府在财力

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