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之一.按照2008年7月15日公布的《海南省人民政府关于下放行政管理事项的决定》,境外枪支携运许可证件换发境内持枪证件的审批权,将下放到海口、三亚两市,而边境管理区通行证核发则由市县备案即可.更可能引起震荡的管理事项的下放,尚在未公布的20项权限当中.据海南省法制办副主任刘登山透露,这20项权限涉及国土、石油、海洋等管理事项的下放.由于这部分权限的下放与现行法规有所抵触,需修改现行法规实现.
“海南省将利用特区立法权.目前,海南省人大已在审议和修改相关法律.”刘登山说.
陈彤对《财经》记者表示,在促进市县经济发展的重大项目方面,以土地管理和招商引资为例,以前均需要省里审批,不仅流程冗长、耽误项目发展时机,更可能因为种种人为因素难以通过.
但对于土地管理权的下放,市县国土部门意见并不一致.据海南政府办公厅一位官员透露,“有些市县国土部门的领导担心,有关权力下放后,在土地管理问题上,难以抵制市县一把手的压力,因此宁愿维持现有省以下土地垂直管理格局.”
这一观点也得到海南省厅国土部门的支持.今年5月20日,该厅一位科长在征求此次改革意见的座谈会上就提出,特区立法权不应违背国家法律的大原则.“《土地管理法》规定,工业用地不能占用农业用地,这是土地管理制度的核心.如果下放土地管理权,是否违背原则,需人大确认.”
如何监督权力
对于海南此次强县扩权,最典型的担心是,放权后市县是否滥用权力?事实上,由于目前各级人大对政府的监督不力,市县主要领导实际上掌握着很大的权力.如果权力缺乏监督,很容易造成权力的滥用.
这种担心并非杞人忧天.2005年到2007年,海南省临高县原县委书记吴光华、屯昌县原县委书记徐清学、文昌市原市委书记谢明中,均因滥用职权、贪污受贿接连落马.其中,谢明中贪污的款项主要来源于卖地、政府工程和买官.据海南省政府人士粗略统计,短短十年间,海南省曾倒下厅级干部102人,处级干部500余人.
如果说高度集中的权力必然导致腐败,那么,海南省此次把集中于省直厅局的权力下放到市县,如没有有效的监督,市县行政权力的滥用就不可避免.因此,有学者指出,放权的同时,还应加强市县人大和舆论对政府的监督.
海南大学社会科学研究中心主任曹锡仁说：“省直厅级的权力下放到市县,市县人大必然要加强对行使这些权力的部门的监督.虽然人大的监督可能导致决策效率的损失,但有效的监督机制是确保权力不被滥用的关键.”
对于海南改革的主事者而言,目前更倾向于以加强省厅对市县部门的监督,作为现实解决方案.《意见》对于放权后的监督如此表述,要“加强和改进省级政府对市县政府的层级监督,建立健全与市县扩权相适应的执行和执法监管机制”.
“确实,海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就乱、一乱就管的怪圈.”刘登山说,“但无论如何,新的改革已经启动,省厅各部门将在三个月内制订出操作细则,并完成对市县有关人员的培训.三个月后,第一批下放的权力将全部到位.”
海南省各市县层面,对承接相关下放的权力也已跃跃欲试.比如,文昌市已启动对现有职能接近和重叠的政府部门进行简化、合并,改变上下机构对口的模式,与下放到县级的行政权相适应,成立航天服务局、招投标中心等.
复旦大学公共行政系副教授刘晔表示,中国目前实行五级行政体系,过多的层级不仅造成行政成本的浪费,也往往会造成政策的变通,会导致中央的政策法令变形、失效.“在统筹城乡发展的今天,实行省直管县是个大趋势.海南只是适应了这一趋势.”刘晔说.
对于海南省此次改革的前景,复旦大学公共行政系副教授李春成指出,目前政治体制下,人事权是中国党政体系的核心权力.如果没有人事权的下放,财政、经济管理权限的下放都难以奏效.“饭碗掌握在别人手里,是不可能做出独立决策的.”李春成告诉《财经》记者.
但李春成也认为,伴随着地方政府权力的增加,就必然要求对权力的监督.如果海南“省管县”体制能持续发展和完善,其在完善行政管理体制之外,或将推进地方民主政治和社会自治的发展.
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