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系尚需厘清,相关制度和机制亟须重构.政策进退
农田水利设施主要包括蓄水工程（小型水库、池塘等）、输水工程（灌溉水渠、排水渠等）和配水工程（水坝、水闸、泵站等）,这是农业生产的命脉,但在过去50余年里,相关部门对其地位和作用认识不到位,政策摇摆不定.
新中国成立以后,特别是1958年“大跃进”时,举国修水利的热情高涨.当时提出了有名的“三主”方针,即“以蓄水为主,以小型为主,以群众自办为主”,与之相反的“排水、大型、国家为主”的思路被认为是“资产阶级专家”的路线,在被批判之列.
20世纪50年代末的“大跃进”以及六七十年代“农业学大寨”这段时期,是国内农田水利建设最为集中的阶段,当年所修建的农田水利设施影响至今.
云南姚安县下口坝水库的建设即是当时响应国家号召,群众自发建设.1957年下口坝水库建成,当时总库容为724.8万立方米,控制流域面积63.4平方千米,灌溉面积达8530亩.该水库是姚安县两大水库之一,至今仍在为姚安坝区供水.
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1978年之后的十年,农田水利建设基本停滞,当时有人提出水利是“左”的产物,要肃清.
在20世纪80年代国民经济调整中,水利项目下马,投入资金被大幅削减,农田水利资金更是挪作他用.这是历史上增长最慢的时期,全国灌溉面积年均增长仅为0.5％.
从1978年开始即在原水电部农水司工作的冯广志见证了农田水利的变迁,熟知当年一些决策过程.
据他介绍,1979年以前,小型农田水利补助经费是地方收取后上交中央,由中央统一分配.1980年中央和地方“分灶吃饭”后,国家把这部分经费（23亿元）切到地方,资金使用方向由地方决定,“地方怎么安排是地方的事情,你干小型农田水利也行,不干也行.”
冯广志告诉《财经》记者,1980年至1998年,中央安排的资金里基本上没有小型农田水利资金.
这段时期,全国未再大规模建设农田水利,就连改革开放前集中建设的水库,也不愿再投入资金进行维修.姚安县下口坝水库正是在此时第一次错失扩容的机会.
1989年,已运行30年的下口坝水库急需扩容,当时云南省水利科学研究所要求姚安县政府提供可行性研究报告,然后上报水利厅.据了解,当时已经确定了三个方向,但由于资金缺口大等原因一直未立项,下口坝水库第二次错失扩容机会.
在水利史上,1998年是个特殊的年份,这年长江流域发生特大洪水,水利问题受到高度重视.同时恰逢亚洲金融危机爆发,为应对危机冲击,国家大量发行国债,增加财政支出.此时在国债资金中才有了农田水利的位置,中央安排一部分国债资金用于大中型灌区续建配套、节水改造和新灌区建设.
冯广志回忆说,之前中央未投入资金的一个依据是“中央的钱办中央的事,地方的钱办地方的事,农田水利是地方和农民的事”.1998年后,不再强调这点,但当时资金规模较小,仅为几个专项.
此后,中央财政对整个水利的投资逐渐增长,但仍主要用于大江大河治理,地方水利投资也主要集中在工业用水和城市用水上,农田水利投资状况并未改观.
1998年－2002年,姚安县先后三次被淹.近几年降水偏少,下口坝水库又不能在雨季足量储水,导致农业用水时常紧张.随着姚安坝区和县城人口剧增,用水矛盾进一步加剧.
2003年,水库扩容一事再次被提出.姚安县专门委托楚雄州水文局对下口坝水库水资源进行综合评估,并为此建了下口坝水库水文站,每天专人进行记录.“五年后,下口坝水库水资源综合评估完成时,记录的资料已经堆成了一座小山.”当地媒体报道称.
2005年后,中央财政设立小型农田水利设施建设补助专项资金,以“民办公助”方式支持各地小型农田水利建设,资金规模从最初的1亿元发展到2011年的126亿元.另外,从2009年启动小型农田水利重点县建设,集中力量支持粮食生产大县农田水利设施建设,大力发展节水灌溉.
水利部一位官员介绍说,“十一五”时期,农田水利建设实现恢复性增长,全国农田水利基本建设完成投资4865亿元,投入劳动工日143.2亿个.
2009年,姚安县连续几个月无有效降雨,后演变成百年一遇的干旱,损失惨重.
2010年,在修修补补半个多世纪后,姚安人终于在上一年大旱的逼迫下开始下口坝水库大修和扩容.目前,此项工程已开始施工.
改革反思
20世纪80年代,农村经济体制改革在全国推广开来,在其影响下,陷入停滞地步的农田水利也开始了市场化改革,尤为突出的是小型农田水利设施产权制度改革.
山东费县是率先在全国探索这项改革的县.当地水利部门人士告诉《财经》记者,改革和当时当地的实际情况有关,例如水利工程所有者和使用者之间权责不明确,工程老化、退化、毁坏严重；水资源浪费严重,跑冒滴漏导致水利用率不足30％；农民没有树立起水是商品的观念,收取水费困难.
费县一些村集体组织农民,将原有的小型水利工程拍卖给各家各户.这一做法后来得到认可.1996年,山东费县县委、县政府在总结乡镇做法的基础上,制定了中国第一个民营水利发展政策――《关于改革小型农田水利设施建设和管理使用制度的意见》,在全县范围内进行小农水工程产权制度改革.
当地产权改革的思路是明晰所有权,搞活经营权,放开建设权.根据费县水利局一份关于费县民营水利的调查研究材料显示：在随后的改革中,全县集体所有的4326处小型水利工程全部一次性拍卖到户,共收回资金1200万元.
产权制度改革后,由个人兴建的水利设施,产权归兴建人所有.涉及原有集体兴建、集体所有的水利设施时,仅将管理权、经营权转让.“拍卖的只是水库水面的经营权,真正的水库坝体仍属于集体所有.”费县水利局副局长范钟山告诉《财经》记者.
在拍卖中,经营期限为15年－30年,有的长达50年,并且允许继承和转让给其他人.在当时,费县的做法略显大胆.
1997年,临沂市政府出台《关于小型水利工程产权制度改革的意见》,明确了小型水利水保工程产权制度改革.
随后在1999年,山东省水利厅下发了类似文件,两级政府高度评价费县的产权试验,费县因此成为全国小农水工程产权制度改革的典范.
此后,全国其他地方纷纷采取承包、拍卖、租赁等方式变更小型水利设施的产权或使用权,改革解决了产权不明晰的问题,同时盘活了水利资产,更缓解了因政府投入不足造成的水利经费紧张局面.
但多年的实践证明,这种市场化取向的改革并不成功,所有权改革并不能包治百病,一些地方在承包、租赁之后出现种种矛盾,部分承包户甚至主动交出承包权.
小型水利设施的经营权承包给个人后,出现学者所担忧的状况：因为个人对经济效益的过度追求,导致水利设施在抗旱和灌溉时存在管不了的情况.《财经》记者在费县调查时发现,同样的情况也曾出现过,当地政府部门最后只好将出问题的水库承包权收回.
当地村民称,归集体所有时,水利设施如果出现损坏,村集体可以动员村民对其进行维修,但在承包给个人后,就只能依靠承包户自己修缮.
倪文进认为,这项改革未成大气候的原因在于,农村水利工程公益性太强,直接经济效益只有水费,而水费收入又不足以弥补运行成本.一些有水面经营条件的塘坝,在承包后虽有水面养殖收入,但并不高,无法承担工程维护任务,而且用水紧张时还容易与其他村民发生矛盾.
此外,这些水利设施还承担着防汛责任,收入甚少的承包户难担如此重任.同时水利部门从保护水源出发,反对肥水养鱼,也会影响承包户收入.
据了解,近年水利部门已不再强调承包、租赁.
这轮市场化改革暗含了政府责任在农田水利上的淡出,由于其公益性属性和准公共物品性质,决定了市场化的改革只能以失败告终,农田水利由政府主导的思路渐被认可,201
农田水利相关论文例文
重建悬念
这份名为“关于加快水利改革发展的决定”的文件,明晰了水利&
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