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摘要：文章对2000年以来广州市城中村改造工作进行了研究和分析.结果表明,改造方案不能兼顾少数村民利益,开发商故意拖延进度谋求土地升值利益,村集体和开发商之间的代理问题,城中村土地属性对融资渠道严重限制及政府财政支持受限是导致改造严重落后于政策预期的主要原因.为此,文章认为应当提高政府在城中村改造中的话语权,加强政府的监督力度及导向作用,规范开发商的行为,保证改造的进行.

关键词：城中村改造委托代理融资渠道政府财政支持

广州全市规划发展区有138个城中村.2000年9月,开始实施改造,2007年之后,启动了城中村的全面改造,创出了村集体主导的城中村改造的“广州模式”,成效显著.但“城中村”改造工作仍然落后于政策预期.究其原因,当前广州市城中村改造主要存在下列问题：

一、改造方案可行性差,改造工程无法启动

在村集体主导的改造模式中,改造模式由村集体自主选择.但是村集体与村民之间的沟通不善也有可能导致改造方程无法动工.由于改造方案是村集体自主选择的,因此往往都对大部分村民有利,但也有可能某些具体的改造赔偿细节,如违章建筑的界定及赔偿等,损害了某些少数村民的利益.村干部及大部分村民希望尽快改造,往往忽略了少数村民的意愿,伤害了少数人的利益,从而导致钉子户的出现,导致改造工程无法启动.

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二、开发商有意拖延施工进度,以获取土地升值利益

在房价疯涨的年代,开发商都希望延迟开发,等待土地升值.在其他商业开发项目中,延期开发是明令禁止的.但在房地产开发项目中,因拆迁等问题使得改造项目可以顺利延期,为开发商带来大量的土地升值利益.开发商通过延期开工可以获利的现象是导致改造项目进展缓慢的一大原因.开发商通过拖延施工进度获利的行为不仅阻碍了广州市城中村改造的进程,也导致大量资金积压在城中村改造项目上,使得广州市其他商业改造项目缺乏足够的社会资金,不利于广州的总体健康发展.

要解决开发商有意拖延施工进度的问题,除了制定相关的政策鼓励开发商尽快动工之外,更好的办法在于换协议改造模式为招拍挂模式.与协议改造模式相比,招拍挂模式可以大大简化改造前期的繁荣谈判程序,提高改造的效率.并且,拍卖模式增强了政府在改造项目中的话语权,确保政府能够提高监管力度,督促开发商尽快尽好地开工.而在现行的协议转让模式中,开发商利用拆迁或村民监督等理由有意拖延工程进度,政府也束手无策,处于相当被动的位置.

三、开发商与村集体存在较严重的委托代理问题

开发商出于自身利益考虑,有较强的私调容积率或安置房比例、延长回迁时间等行为的动机,从而导致村集体与开发商在改造过程中发生矛盾,降低了改造进度.开发商与村集体之间的委托代理问题带来的后果在分期改造的改造模式中更为严重.一旦村集体与开发商发生矛盾,导致该期改造工程无法顺利竣工,使得后续几期的改造项目也无法按照原来的规划顺利进行,在改造前期做的改造方案也大部分无法落实,这也是广州市当前城中村改造方案可行性低的一重要原因.除了拖慢城中村改造的进度之外,开发商与村集体的委托带来问题也往往带来“钉子户”或强拆等社会丑闻的发生,激化社会矛盾,不利于广州市的总体健康发展.要解决开发商与村集体之间的委托代理问题,根本措施在于加强政府作为中立第三方的监督及导向作用,提高政府监督力度,规范开发商行为,从而更好地保护村民利益,减少改造进程中村民与开发商的矛盾.

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四、城中村土地属性限制了融资渠道

城中村土地属集体所有,不能设定抵押权,因此限制了融资渠道.例如,银行规定：集体土地和宅基地不能单独作抵押物,且在建工程必须取得国有土地使用证,建设用地规划许可证等证件才能申请贷款.城中村土地不能设置抵押权是当前城中村融资渠道较少的主要原因.融资渠道虽有差异较大,但高流动性是不同融资渠道的共同要求.城中村土地无法设定抵押权,使得城中村土地价值不能在不同的投资者之间顺利流通,限制了其他融资方式在城中村改造项目中的使用.当前广州市的城中村改造项目基本上单一依靠银行贷款,其他融资方式如房地产信托、资产证券化等新融资手段没有获得很好的应用.只有真正破除土地所有制的二元性,放宽城中村土地抵押权的设定限制,才能拓宽融资渠道,利用社会资金加快城中村改造的进度.

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五、政府财政支持受限

根据《土地储备管理办法》的规定,各类财政资金不能用于土地储备贷款的担保,土地储备机构也不得以任何形式为第三方提供担保,这也在一定程度上加大了城中村改造项目融资的压力.政府受地方财政贷款额度所限,即使具有较强的偿债能力,也因相关政策所限无法得到贷款,降低了资金的可获得性.政府财政支持受到较大的政策限制,使得城中粗改造项目无法借助广州市强大的财政力量的支持,降低了城中村改造的进度.

要解决当前城中村改造过程中存在的问题,推动广州市城中村改造工作,根本措施在于提高政府在城中村改造中的话语权,加强政府的监督力度及导向作用,规范开发商的行为,指导城中村项目更好更快地完成.

作者简介：马紫君（1988――）,男,汉族,湖北荆门人,清华大学经济与管理学院,硕士研究生,主要从事公司战略公司金融研究.刘巨松（1988――）,男,汉族,广东东莞人,中山大学岭南学院,博