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或将在今年4月份出炉的上海自贸区2014版负面清单似乎承载了人们太多的期待.因为上海自贸区管委会对其做出的优化承诺,更因为人们2013版负面清单表达出的无比失望.
2013年9月30日上海自贸区在挂牌成立第二天宣布出台《外商投资注入特别管理措施》（负面清单）.负面清单这一管理模式甫一问世,便成为了财经热门词汇.然而半年多过去了,与上海自贸区收到的持续的广受欢迎的舆论反映不同的是,2013版负面清单可谓是屡遭诟病.
遭遇质疑
所谓负面清单（NegativeList）,学术上的说法是,凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施,或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施,均以清单方式列明.
简言之,负面清单是为投资领域而列出的“黑名单”,列明了企业不能投资的领域和产业,其管理思路是―名单之外,法无禁止即合法.
上海自贸区总体方案中提到：“探索建立负面清单管理模式.借鉴国际通行规则,对外商投资试行准入前国民待遇,研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单,改革外商投资管理模式.”
据了解,此份上海自贸区列出的2013版负面清单内容长达10页,罗列了近200项金融、房地产、娱乐及媒体等诸多行业的外资参与限制内容.
然而,自从负面清单公布之后,批评之声就没有停止过.有分析称,尽管中国官员称自贸区的成立对于经济改革具有里程碑的意义.但是负面清单中的限制产业和管理措施数目之多,令人对其开放度存疑,可能令该实验区对全球企业的吸引力大打折扣.统计显示,截至2013年11月底,新增的投资企业约近1400家,其中38家是外资企业,占比不到4%.自贸区对外企的吸引力可见一斑.
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据了解,我国对于外商投资市场的准入管理根本依据是《中外合资经营企业法》等外资三法,基本产业政策是分为鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录和禁止外商投资产业的《外商投资产业指导目录》.经对比发展,自贸区的负面清单与《目录》限制和禁止外商投资目录有着极高的吻合度.并且,负面清单还增加了30多项新的限制规定.可谓是有过之而无不及.
商务部研究院外资部主任马宇由此撰文指出,上海自贸区负面清单流于形式,并无实质突破.他认为,负面清单凸显出了政策设计模式存在着根本缺陷.
“负面清单的公布使得香港、澳门松了口气!”有网友在微博中如此铿锵留言.
对于业内外的质疑,上海自贸区总体方案设计参与者王新奎曾坦言,“2013版负面清单”因没有先例和范本,设计过于仓促,故质量不高,总结有三方面原因：一是国内投资准入管理体制到底如何,没人搞清楚；二是负面清单到底如何设计,还没达成共识；三是法律问题,外商认定标准,到底是注册地标准还是住所地标准.
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如此说来,在缺乏科学的量化分析、人大授权以及法律依据之下,仓促将2013版负面清单推出或许是其引发非议的原因所在.同时亦有银行界人士和专家表示,这份内容广泛的负面清单同时反映出,在以多大程度及多快速度对外开放封闭行业的问题上,中国各部门之间尚存在博弈.
仍不失为一次制度变革
虽然沪上自贸区2013版的负面清单不时传来负面声音,但舆论的焦点主要集中在负面清单列出的具体外资限制内容上,而对于负面清单本身作为一种管理模式的引入,则基本取得了共识.许多分析师认为,对外商投资的管理方式由“白名单”转变为“黑名单”,将使市场发挥更大作用,是一次对政府与市场边界重新界定的制度变革,仍然值得称赞.
据了解,对于负面清单以外的领域,按照内外资一致的原则,将外商投资项目由核准、审批制改为备案制,一般项目最快4天便可以拿到营业执照.而将核准制改为备案制,即事前审批将修改为了事中监管和事后处罚,意味着政府的自由裁量权力受到抑制,势必将会压缩政府部门在核准项目过程中的寻租空间,从根本上讲利于政府在市场活动中的角色从参与者回归为监管者.
虽然负面清单带来的正面意义颇多,但管理风险也不容小觑,有观点认为,与高度自由的投资市场相伴随的是不可避免的资本异常流动的风险,而这将更多的体现在金融业方面.
事实上,作为一种国际上通行的外商投资管理办法,负面清单目前已经获得了70多个国家的广泛使用.以美国为例,从上个世纪八十年代开始施行到目前已与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定（BIT）.
从美国政策与法律层面来看,据了解,美国政府并未出台一份统一的负面清单列明所有对于外国投资有限制的行业.除一些敏感行业外,美国对外国投资大多持开放态度,外国公司或个人在美国投资任何行业领域一般并无任何审批的要求.而对于被限制的行业以及限制的方式则散见于美国联邦法律和个别州的法律.
目前,美国所倡导的TPP和TPIP以及其他世界影响较为广泛的贸易协定也都采用负
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分析人士指出,准入前国民待遇和负面清单如果真正落实到位,将会大大推进我国的市场开放,撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式.虽然短期的冲击在所难免,但是从长期来看,开放竞争必将推动中国产业的发展和升级,特别是格外受到外资青睐的服务业等领域.
2014版待升级
据了解,上海自贸区2014版负面清单由上海市商务委员会牵头制定.那么2014版的负面清单是对于2013版的完全颠覆还是仅仅在其基础上进行修补呢?对此,据王新奎透露,2014版负面清单将淡化对于《外商投资产业指导目录》的参考.
2014版负面清单将会把所有外商投资受限的部委条款列出来,逐条跟相关部委进行讨论,先作加法,再作减法.按照王新奎的说法要“先发胖、再瘦身”.
另据上海市商务委副主任王新培在某论坛中透露,2014版负面清单的调整将主要从两个方面入手：即提高透明度和开放度.他表示,对限制类但无具体限制措施的条款将分类处理,其中对需保留的,应明确具体限制措施；对没有保留必要的,则尽量取消.
目前可以肯定的是2014版负面清单必将是对于2013版的一次全新优化升级.而其出台的具体时间表要经过对于2013版负面清单推行的效果进行评估、分析之后,才能定夺.据上海自贸区管委会的相关人士对记者透露,预计此轮负面清单最迟将于4月份出台.
另外,在上海市研究如何进一步推进负面清单的修订工作的同时,各地也在探索复制、推广这一管理模式.并且其适用的领域也在扩大,而不仅仅局限在外商投资方面.
近期,李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中也提到负面清单管理模式.他指出,今年简政放权的力度不能减,要进一步取消下放行政审批事项,更多、更快释放改革红利,有效遏制权力寻租.对目前仍保留的审批事项,要公布目录清单,听取基层和群众意见.对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的,还是要继续取消下放.清单以外,一律不得实施行政审批,更不得违规新设审批事项.
李克强总理表示,实际上这也是对“负面清单”管理模式进行探索.也就是说,对市场主体,是“法无禁止即可为”；而对政府,则是“法无授权不可为”.
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