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特邀嘉宾:马克伟(原国家土地管理局副局长)
温明炬(国土资源部地籍司副司长)
谢俊奇(中国土地勘测规划院副院长)
陈百明(中科院地理所研究员)
主 持 人:吴晔(中国国土资源报副总编辑)
2007年8月10日,国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式发布《土地利用现状分类》国家标准,并于当日实施.此举标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准,这在业内及相关领域引起了不小的反响.
《土地利用现状分类》国家标准只是一项技术性的规范,它的发布实施有什么重要意义对已经开展的全国第二次土地调查乃至我国的土地管理有什么积极影响日前,本刊编辑部邀请了这套标准的部分起草者和相关专家对此进行了详细解读.
制定标准的四项基本原则
主持人:在很多人的观念中,土地管理似乎只是一项政策性很强的行政性工作,对于新的《土地利用现状分类》国家标准认识还不足,请在座的先谈谈为什么要制定这样一个标准
温明炬:人类在开发利用土地资源时,形成了多种形式的土地资源利用类型.为掌握土地资源的利用现状,了解土地资源的利用结构,当然要研究土地资源利用的科学性和合理性,制定土地利用分类标准的主要目的就是要科学划分土地利用类型,明确土地利用各类型含义,以便更好地认识和利用有限的土地资源.
接下来的问题就是制定什么样的分类标准.实行统一的土地利用现状分类标准,在发达国家已成惯例,但由于历史原因,长期以来,我国的土地资源分类标准很不统一,国土、
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由于各部门的分类体系不同,对同一地类的认定、调查、统计结果往往相差很大,特别是一些专业调查不是全覆盖调查,使得部分土地面积被不同部门重复统计到不同的地类中,造成土地调查统计重复、数出多门、口径不一、数据矛盾,导致了各部门对土地资源的利用、规划、开发等不一致,甚至矛盾.
这一方面严重制约了国土资源统一规范管理,另一方面也导致国家难以全面、系统、准确掌握全国土地资源利用现状,使国家和各级政府难以据此进行科学管理和决策,给国家宏观管理科学决策带来了诸多不利影响.
因此,作为国土资源管理的综合部门,国土资源部有责任也有义务站在国家层面上,超越部门管理范畴,在现有的土地分类标准基础上,制定统一的、各部门认可并共同遵守的国家土地利用分类标准,形成统一的土地资源利用基础数据,从根本上消除各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题,这对实施全国城乡地政统一管理乃至国家宏观管理及决策具有重大意义.
主持人:“无规矩不成方圆”,任何一项标准的制定都要遵循一定的原则,《土地利用现状分类》国家标准在制定过程中遵循了什么样的原则
谢俊奇:《土地利用分类》国家标准要满足国民经济规划、社会经济宏观调控以及国土资源管理的需要,在制定《土地利用分类》国家标准编制时,综合考虑了土地的自然属性、利用方式、土地用途、经营特点及管理特性等因素,始终坚持了四项基本原则.
一是科学性原则,即超越部门需求和打破行业局限,主要依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素,并明确土地利用各类型含义,统一土地调查、统计分类标准,再对土地利用类型进行归纳、分类,反映土地利用的基本现状,充分体现土地利用分类的科学性和合理性.
二是实用性原则.分类体系力求通俗易用,层次简明,易于判别,便于掌握,满足多部门、多层次管理实践的需要.
三是开放性原则.这套土地分类体系力求开放性、兼容性,既要满足一定时期管理及社会经济发展需要,又要为将来的进一步完善、补充留有余地,并且各部门可根据需要进行续分.
四是继承性原则.《土地利用分类》国家标准借鉴和吸取了国内外经验,与国际惯例接轨,为土地管理和调控提供基本信息,但不是推翻重来另搞一套,而是能够与各部门以往的土地利用分类尽可能衔接,对目前无争议或异议的分类可直接继承和应用,不至于造成土地基本信息的“断档”.
标准不是用来划分部门管理权限
主持人:说到这里,很自然引出另一个话题,按照《土地管理法》的分类,土地分“农用地”、“建设用地”、“未利用土地”三大类,而新的国家标准并不是这样,这会不会造成前后统计结果的混乱
温明炬:制定土地利用现状分类国家标准的主要目的是统一土地分类体系,从根本上消除数出多门、口径不一等弊端,这在一定程度上决定了该分类国家标准很难完全满足所有部门开展行业调查的要求,但正如谢院长所说的,这套标准不是完全意义上的推翻重来,而是有广泛的继承性,与各部门现有的土地利用分类标准基本衔接,各部门在实际调查中可在国家标准的基础上,细分能够满足本部门管理需要的调查内容.
您刚才提到的土地分类“三大类”问题,在制定标准过程中,我们广泛征求各部门、各界的意见,从反馈意见看,各方面均对原土地分类中“农用地”、“建设用地”和“未利用地”的科学性提出质疑,原因集中在以下几方面:
一是三大类有明显的部门管理色彩,是根据部门管理需求提出的,缺乏科学性,二是忽略了土地利用类型多样性和复杂性,有些土地利用类型具有多重性,不便于归并到三大类中的任何一类,如水域,既可养殖(农用地),又可通航(交通用地),还可发电(工业用地),三是考虑与国际惯例接轨,国外土地利用分类中,都设定了水域地类.考虑到各部门的意见,为保证标准的科学性和合理性,制定标准时打破了原有的三大类分类体系.但为了保持历史的延续性,在分类设定时已考虑了二级类与三大类的对应关系,可通过二级地类的归并,形成管理需要的三大类数据,这样既保证了《土地利用现状分类》国家标准的科学性,又可满足土地资源管理的需要.
主持人:确保18亿亩耕地是“十一五”规划划定的目标,而这其中尤以基本农田为重中之重,但《土地利用现状分类》国家标准却没有给“基本农田”留一席之地,“基本农田”跑哪儿去了
谢俊奇:《土地利用现状分类》国家标准严格按照管理需要和分类学的要求,对土地利用现状类型进行归纳和划分.一是严格区分了“类型”和“区域”这两个概念,按照类型的唯一性进行划分,不依“区域”确定“类型”,这与过去讲的土地分类有严格的区别.二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类,一级类主要按土地用途,二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分,所采用的指标具有唯一性.
把这样的规则放在“基本农田”身上就很有意思.按理说,加强基本农田保护是土地管理的一项重要内容,但基本农田只是为了保证国家粮食安全,人为划定的特定保护区,是依“区域”根据土地管理实际需要设定的地类,它包含了耕地、园地、养殖水面、人工草地等多个地类,因此,如果作为独立地类,与分类的唯一性原则不符,在国家标准中很难体现.
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在《土地利用现状分类》国家标准中未设定“基本农田”这一分类,但这不表示基本农田不重要了,更不表示在今后的土地管理中基本农田的概念就不存在了,各地可在土地利用分类国家标准的框架原则下,在土地调查中补充基本农田等调查内容,将划定的基本农田标绘在土地调查图件上,通过面积量算、统计、汇总,获得基本农田的分布和数量信息,以满足土地管理的需要.
主持人:熟悉中国国情的人都知道,政府的某项规程简单地看是技术问题,但背后隐含的却是管理问题,也因此,很多在局外人看来简单的东西一旦搬上台面就变得复杂起来,原因就在于牵扯到部门管理权限的划分,比如土地分类,肯定有人担心会不会以此来划分部门的土地管理职权.新出台的国家标准能否打掉有关人士的疑虑
谢俊奇:众所周知,科学严谨的土地利用现状分类关系到土地资源的合理、可持续利用,关系到土地利用类型结构的优化以及土地资源社会经济生态效益的综合发挥.历史证明,这其中相关部门不能各自为战,必须有一套通用的统一标准,然后才能统一调查、统一登记和统一统计,才能为宏观决策提供正确的依据,否则无从谈起.
依据《土地管理法实施条例》的规定,土地分类具体办法“由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定”,所以,我们所做的是一个基本的土地利用现状分类,是一项基础性的、技术性的工作,绝不是以此来划分部门的土地管理权限,这一点自始至终都是明确的.
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过去这个国家标准出台难,难就难在一些部门在这个问题上存在某种误解,《土地利用现状分类》国家标准不存在这方面的问题,相关的疑虑我认为是多余的.
国家标准的“七年之痒”
主持人:土地调查是一项重大的国情国力调查,几十年来,为了摸清土地资源的“家底”,我国进行了几次规模不等的土地调查,在此过程中采用了不同的分类标准.“知今宜鉴古”,理清土地分类标准的历史脉络对理解今天的新标准也有帮助.
马克伟:国内系统的土地分类研究起步较晚,尽管历史上早就存在,但真正规范统一分类标准是20世纪80年代的事情.
1984国务院部署开展了第一次全国土地利用现状调查(简称土地详查).为了规范调查成果,全国农业区划办组织八个部委(农牧渔业部、国家计委、林业部、城乡建设环境保护部、国家统计局、水利电力部、国家测绘局和国家海洋局)共同制定《土地利用现状调查技术规程》,制定了土地利用现状分类及其含义.这套分类体系采用两级分类,其中一级类分耕地、园地、林地等8类,二级类分46类.
为了满足城镇地籍调查的要求,1989年9月,原国家土地管理局发布了《城镇地籍调查规程》,制定了城镇土地分类及其含义.《城镇地籍调查规程》按照土地用途的差异,将城镇土地分为商业及金融用地、工业仓储用地等10个一级类,24个二级类.
上述两个土地分类标准是两套标准,没有把城乡统一起来,但基本满足了当时土地管理及社会经济发展的需要,一直沿用到2001年年底.
国土资源部成立后,为实施全国土地和城乡地政统一管理,扩大调查成果的应用,国土资源部在研究分析这两个土地利用分类的基础上,制定了城乡统一的土地分类,并于2002年1月1日实施,但属于试行性质.这套试行的标准采用三级分类,其中一级分为农用地、建设用地和为利用地3类,也就是《土地管理法》规定的三大类,二级分为耕地、园地等15类,三级分为71类.为使分类标准更具可操作性,并针对全国城镇与村庄地籍调查尚未全面完成的现实情况,国土资源部在这个基础上又制定了《全国土地分类(过渡期间适用)》的过渡分类标准,沿用至今.但客观地说,这套分类标准只能说是行业标准,因为这个时期各部门都有自己的土地分类标准,各行其是.
陈百明:近年来,随着经济社会的发展,土地利用状况日益复杂,掌握真实可靠的基础土地资源数据,成为加强和改善宏观调控、落实最严格的土地管理制度的关键,已有的分类标准已经不能涵盖所有的土地利用类型,难以适应管理的需求,需要进行充实和完善.
同时,近年来市场经济的发展和土地使用制度的改革,尤其是土地有偿使用以及第三产业用地的发展,也要求对原有城市土地分类进行适当调整.并且,随着城乡一体化进程的加快,全国土地和城乡地政统一管理的条件亦已基本具备,有必要根据实际工作的需要,在研究、分析两个现行土地分类基础上,修改、归并形成城乡统一的土地利用分类标准,这就有了新的《土地利用现状分类》国家标准.
《土地利用现状分类》国家标准出台,意味着土地利用现状分类标准从Ű
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