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一、研究思路及设计
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2011年初,我们受省教育厅基教处的委托,对我省幼儿园办园成本进行了初步的分类测算,为编制《安徽省学前教育三年行动计划（2011-2013年）》提供决策参考.随后我们意识到,对办园成本的精确测算是学前教育政策制定的前提,也能为各类幼儿园的良性发展提供参照.据此,我们申报了安徽省教育科学规划项目,以课题的形式继续开展深入的研究.目前我们完成了对全省幼儿园办园成本的抽样调查,本文专门分析城市幼儿园的办园成本.
我们的调研一般由当地教育主管部门协助,选定有代表性的各级各类幼儿园（政府教育部门办、机关企事业单位办、民办,城区及乡镇）不少于10所,包括填写调查表和现场座谈会两个环节.在现场座谈会前一周,向幼儿园发放调查表（含详细的填表说明及现场座谈提纲）.在座谈会现场,收取调研表,就数据进行必要的问询,并对办园成本问题展开讨论.本文的调查样本为省会合肥市某区,以期反映省内较发达城市办园成本的概况.
二、政策背景
自国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）颁布以来,安徽省及各市县都相继制定了学前教育三年行动计划,学前教育发展的政策背景有较大的变化.幼儿园经费来源在一定程度上决定了办园支出,因此首先对有关幼儿园经费的政策做一简单梳理.
（一）收费政策
根据安徽省和合肥市的文件,公办幼儿园（含机关企事业办园）保教费上限标准为：省一类幼儿园每生每学期2000元；市一类幼儿园每生每学期1800元.普通公办幼儿园每生每学期最低收费标准100元,最高收费标准1400元.民办幼儿园（持有民办学校办学许可证）的保教费标准,由幼儿园根据办园成本合理制定后报所属物价部门审核备案并公示.[1]
（二）奖补政策
根据合肥市的相关规定,“市和县（区）财政均设立学前教育专项资金,并随财力增加逐年加大额度”[2],2010-2012年市级专项资金分别为500万、2000万、5000万.市级奖补资金明确建设类、补贴类、资助类三类范围,对按公办园管理和收费的国有企事业办园每生每学年市、区财政分别给予1000元、400元的生均补贴.[3]
对于民办园,全面启动了普惠性民办园认定和管理工作.2011年市级奖补资金给予普惠园创园补贴（每园20-30万）和生均补贴（每生每学年市级1000元、区级400元）.
正式启动了学前教育资助工作,每学期资助特殊困难家庭儿童一次,资助标准为市财政按照每生每学年给予2000元资助,同时区财政配套800元.[4]
（三）政策要点
从经费来源来看,所有公办园（含机关企事业办园）收费实行政府定价,政府教育部门主办的公办园经费不足部分完全由政府财政投入；机关企事业主办的公办园目前可享受政府生均奖补资金（市区两级每生每年1400元）以及由本单位投入弥补不足部分.民办园自定收费标准报物价部门审核备案并公示,但申请为普惠性民办园收费则实行政府指导价,同时可享受政府生均奖补资金.
三、成本分析
通过对调研数据的整理,我们选取了7所有代表性幼儿园的2011年数据进行分析,它们分别代表了政府办园、机关企事业办园及民办园.
（一）关于收支平衡
从数据来看,收不抵支的幼儿园有3所,其他3所幼儿园略有盈余,其中1所民办幼儿园盈余巨大.需要说明的是,这是将当年大型设备添置及维修的费用经固定资产折旧后的修正数据,从幼儿园提供的收支表来看,民办2当年也是收不抵支.并且,可以明显的看出,民办2的教师年均工资是很低的.
从现有的数据分析,可用“惨淡经营”甚至“入不敷出”来形容办园者的艰辛与坚守.这一方面反映了目前幼儿园发展中确实存在的困难,以现有的机制和收费标准难以满足幼儿园的可持续发展.但另一方面,我们也清楚地认识到,“入不敷出”的幼儿园是不可能维持下去的.所以,公办性质的幼儿园,其差额部分必然是由政府或其单位弥补的.民办园的差额可能是由于新办园前期的投入过大,实现“顺差”需要一定的周期,也可能由于当年有较大的设备添置或维修,或者生源因某种原因骤减等.
（二）关于收费与拨款
从办园经费来源来看,包括财政拨款和收费两部分,前者只有政府教育部门主办的幼儿园（镇办6、公办7）才能享受.财政拨款主要是用于编制内教师的工资福利.从收费来看,公办园完全实行政府定价,收费基本未超过收费上限（每生每年4000元）,其中国企5、镇办6收费较低.民办园根据成本确定收费标准,2所幼儿园均超过公办园收费上限,民办2达到每生每年8700元.
（三）关于人员支出
在办园成本支出中,一般包括人员支出、公用支出、设备添置及维修支出以及租赁支出等.从表2可以看出,除了设备添置及维修外,多数幼儿园人员经费支出（教职员工工资福利等）占最大比例,一般在7成以上.从教师年均工资来看,多数达到或接近年均3万元,但民办2低于2万元（月待遇1500元）,镇办6甚至月工资待遇不足1千元.一般而言,人员经费支出涵盖了工资福利社保等所有费用,月待遇不足1500元是非常低的工资水准.
（四）关于生均成本
本调查中最重要的数据是生均成本（参见表1）,因为这是讨论经费分担机制的前提.从调查结果来看,不同类型幼儿园的生均成本有显著差距,基本都在年生均成本4000元以上,多数在6000元以上.
鉴于一直以来幼儿园办园经费投入机制不顺,办园
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（一）生均成本比较
根据国内学者刘焱等人的描述,浙江省安吉县2009年省一级、二级、三级幼儿园生均成本分别为5970元、5130元、3500元.其中生均财政性投入分别占75.5%、58.4%和43.1%.[5]王彬对广州市幼儿园2001年的调查,省一级、市一类一级、市一类二级年生均成本分别为7214、5181、5241元.[6]由于地域及年代的不同,两者不好横向比较,但可供参照.我们的调查结果与浙江省安吉县较为接近,合肥作为中部省会城市,可与发达省份平均水平相比较.但我们构建的“普惠模型”的标准则明显高于安吉县的标准,这是因为我们希望改变幼儿园经费捉襟见肘的现状,但“普惠模型”决不是奢华运作的标准,只是一个满足基本的良性运作的标准.
（二）分担主体
简单地说,现阶段学前教育属于非义务教育,国家不能负担完全成本,需由家长分担,即入园需交纳保教费用.公办园成本负担的主体基本上就是政府（单位）和家长,政府（单位）多出一点,家长就少出一点,反之亦然,就是此消彼长的关系.民办园如果没有政府的资助,那就是完全由家长负担,这是毫无疑问的.除非存在非盈利性质或慈善性质的幼儿园,但目前这种性质的幼儿园基本不存在.所以经费分担实质上只存在于公办园,民办园无所谓经费分担的问题,除非政府对民办园有政策或资金上的补贴.
（三
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