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摘 要改革开放以来,中国城市化进程加速,城市规模急剧膨胀.而城市管理主体多元、职能交叉、重复管理、以及责任不明确等问题如影随形.为此,1996年,国务院发布第13号通知,决定从1997年开始在部分地区进行适度城市管理改革,城管制度随即产生.随着时间的推移,城管制度越来越陷入困境.从法理的视角分析城管的执法理念、权力性质和执法方式有助于我们对城管有个全面的认识.
关 键 词城管执法法理
作者简介：白露,浙江省桐乡市人民检察院反贪污贿赂局科员.
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-152-02
一、城管制度的由来及发展
关于行政处罚如何进行综合进行,最早出现在1996年《中华人民共和国行政处罚法》.该法只规定了综合执法的范围条件,成为城管制度最早的法律源头.1997年5月,经国务院授权,北京市宣武区在城市执法领域进行试点,成立了行政检查和处罚的综合执法站.1997年,7月,广州也效仿北京在城市管理领域进行了综合执法试点.1999年,国务院又下发《国务院关于全面推进依法行政的决定》豍,其中规定：“要依照《行政处罚行》的规定,总结经验教训,施行罚缴分离制度,继续扩大行使相对集中行政处罚权试点范围.”在该《决定》发布后,吉林、广州、大连、青岛等城市陆陆续续向国务院申请试点城市相对集中行使行政处罚权,这些试点申请都获得了批准.
2002年8月,国务院又发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,依据行政处罚法规定,授权省、自治区、直辖市人民政府按照辖区的具体情况,可以决定行驶相对集中的行政处罚权.这样,城管综合执法大队在全国陆陆续续成立了.
二、城管执法理念的法理分析
(一)城管对自身的定位
“官本位”的传统在中国古已有之,“官本位”是以官为主,以民为次,官员优先、官员居主导地位的意识,它的核心是官员可以享有很多特权而民众这受到很多限制.官本位的基本含义是处于行政管理地位的官员们从自身利益出发,以手中的权力为利剑来观察和处理社会问题.②在官本位思想的影响下,城管把自己当成是权力的享有者、社会的管理者,尊崇权力,漠视公民的权利.他们往往只看到自己手中的权力是党和国家赋予的,而没有意识到自己手中的权力从根本上说还是由人民赋予的,没有意识到人民才是国家的主人,自己只是为人民服务的公仆,相反他们把自己当成主人,把人民当成仆人.在这种错误定位自身的理念下,城管的执法水平可见一斑.
(二)城管对被管者的定位
“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等.他们赋有理性和良心,并以兄弟关系的精神相对待.”③这是现代社会人权理念的基本精神.平等权在我国宪法中也明文规定,然而在现实生活中,尤其在城管执法的过程中,平等的权利被践踏了.其表现在城管有没有把被管理者当作是平等的公民看待,也就是说城管有没有把无证商贩与普通市民平等对待.事实上,城管没有把他们看作是需要我们政府机关服务的对象,而是把他们视为影响市容市貌、影响交通、穷困落后的乞讨户.在这种思维的主导下,执法人员当然没有人本主义关怀,手段不可谓不残忍啊.这是平等精神缺乏的一个的主要体现,也是以人为本理念没有得到落实的体现.坚持平等精神,就是要在城市服务的过程中,平等的对待在这个城市中生活的人,包括没有本地户籍的人,不存在任何的歧视.随着城市化的快速推进,很多城市都有不少的外来人口,市民的概念应该是包容的,而不是封闭,还应该包括临时居住在这个城市的居民,他们也在为这个城市建设做着贡献.再来考虑无证商贩这个现象,就要考虑他们的处境是生活所迫,他们也不愿意每天到处摆摊,城管为了生计,小贩也是为了生存,双方都是为了生存,不必暴力相向.更何况,小摊小贩的存在不一定是一件坏事,只要加以引导和管理,还能成为活跃经济、方便市民的壮举.所以针对小摊小贩现象,决不能把他们视为影响市容市貌、影响交通、穷困落后的乞讨户,而是涉及经济民生的大问题.因此,必须把小商小贩平等的当成是“人”来看待,才能树立正确的执法理念.
本文来源 http://www.sxsky.net/jingji/0362548.html
(三)城管的功利性执法目的
从法理上来看,行政权力的源头是人民的信托,人民的信托通过法律授权给行政机关.因此从法理上来说,城管必须是要为人民服务,无论党的宗旨是否要求其为人民服务.其执法的目的也是要满足人民的需要,而不是满足上级指令的需要,也不是满足自己政绩的需要,更不是为了满足自己腰包的需要.目前,有不少城市的城管把罚款当做创收的一种手段,这不可避免地会在执法过程中滋生腐败,最终破坏政府的公信力,严重阻碍了社会主义法治建设的进程.发生在上海市的钓鱼执法案件中,执法机关为了超额完成上级规定的5000万罚款指标,竟然不惜采取非法的方式执法.这种功利性执法的目的真让人怀疑城管到底为谁而生.还有部分城区的城管把执法所得收归自己所有,孰不知他们行使职权,是依据法律代表国家最终体现人民意志而行使行政管理职能,行政处罚所产生的罚款只能全部归属国家,城管绝不能因拥有行政处罚权而从中获得利益.因此,城管应当牢固树立政府是为民服务的的执政意识,奉行权力克制,摒除一切功利性执法的目的.
三、城管执法权力的法理分析
法理学上,权力有多种定义.布莱克法律词典对权力的定义为：权力是在法律关系中一方以一定的作为或者不作为改变这种关系的能力.④通过权力的含义我们可以发现权力必须法定、权力行使必须遵守相关程序、权力与职责相统一.
首先,从权力法定的角度看,行政权只有经立法机关通过法律来设定,才具有合法性,才能成为一项合法的行政权力.行政权力经立法设定,从另一个角度来看,实际上也就是以法律来限定行政权力的范围.由此可以发现,现行的城管制度违反了权力法定的原则.到底城管凭什么管、管什么、怎么管,至今在国家层面尚未有立法来规范,在这种情况下,不可避免地造成实践中的混乱,也很容易造成权力的任意扩大.其次,从行使权力必须遵守相关程序的角度看,约束城管权力的相关程序缺失.在当代程序控权理论受到了学术界的普遍重视.威廉·道格拉斯指出,“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”⑤.行政程序在行政活动中的必须明确规定.而我国尚没有立法规定城管执法的程序,造成执法的恣意妄为.另外,城管在执法过程中存在重实体轻程序的意识.因此,某些城管在执法过程不表明其合法身份,不告知行政处理原由、依据,不告知行政相对人陈述申辩权利和救济渠道等等,直接对物品没收、罚款,简单粗暴地对待被管理者.由于城管执法程序无章可循,造成城管在执法的过程中也会没有任何拘束,暴力性执法现象也就越来越多,相应的暴力抗法现象也水涨船高.
最后,从权力必须与职责相统一的角度看,人民授予权力的同时即意味着要向人民负有责任,权力与职责是相辅相成、不可分离的,没有职责的权力是不可能存在的,职责不清的
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