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摘要近年来,有关城管和摊贩之间的负面新闻可谓铺天盖地,关于“城管打人”或者“暴力执法”的搜索记录数以万计.城管暴力执法不仅造成了公权力与私权利对立的紧张局面,也极不利于和谐社会的构建.本文就将从行政合法性与合理性的角度对城管对摊贩的执法问题加以解读.

关键词城管暴力执法合法性合理性

作者简介：王雪莹,湖北经济学院法学院2010级法学本科生.

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-139-02

从2006年1月湖北省天门市的“魏文华事件”——当事人用手机拍摄城管与村民发生冲突时,遭城管工作人员强行收缴手机并被殴打致死；到2009年5月的“夏俊峰事件”——当事人摆摊被查处后,在勤务室与两名城管队员发生冲突后将其刺死；再到去年“1·9广州城管打人事件”——摊贩刘武秀左手无名指被城管队员打至骨折等无数血淋淋的事实折射出当下城管执法领域出现严重缺陷,而暴力执法与暴力抗法的背后隐含的是城管行政执法权的合法性、合理性问题.

一、城管概述

所谓“城管”指的是,国家为保障公共设施的完整,维护城市整洁市容,给广大市民提供一个安全、健康、舒适的城市生活环境,而依法设立的,依法行使行政管理权和行政处罚权,具有综合执法性质的机构及其工作人员的统称.豍

作为一个综合性的行政执法机构,其设立的最初目的是为了将原来由多个行政机关分别行使的行政处罚权统一交由一个行政机关来行使,即实现行政处罚权的相对集中.1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16条豎明确规定了城管集中行政处罚权的权力来源.据此,城管执法所依据的法律、法规、规章包括工商、园林、环保、规划等多个不同的部门.城管在执法过程中应当严格依照这些法律法规和规章的规定积极行使法定职权,履行自己的法定义务,并不得违反这些规定,做到合法行政；同时其执法行为应当客观、适度、符合社会公德及理性,做到合理行政.

二、城管暴力执法的原因

（一）部分执法者自身素质不高,法律意识欠缺豏

城管执法队伍的人员编制极不统一,既有具有正规编制的城管队员,也有相当数量为协助正规城管工作而聘用的临时性工作人员,这些人又被称为“城管协管员”.且不说有些正规编制的城管队员对于法律的理解都存在欠缺,很多临时协管员更是由于缺少执法所需的必备业务素养和法律知识,在执法过程中,违背正当法律程序暴力执法,罚而不管,或“以罚代处,忽视行政执法行为的社会效果”.豐执法者素质参差不齐,给管理带来极大不便,加之“临时工”流动性大,出现问题不仅不利于追责,还极易成为城管机构推诿责任的“挡箭牌”.之前中国就已出现不少类似案例,一出事故责任人就是“临时工”,使得广大民众对于“临时工”一词一度深恶痛绝.

（二）执法理念和方式滞后,执法手段单一

目前我国城管对于软硬不吃的摊贩大多采取“抄摊儿”方式进行治理,这种“一脚定乾坤”的方式在城管看来是最行之有效的方式,而在摊主和其他民众眼里则是不讲理的粗暴执法方式.笔者在日常生活中见到最多的就是城管队员开着印有“城市综合管理执法”的小面包车,浩浩荡荡地开进街区,拿着个大喇叭对着路两边的摊贩喊“赶快走!不走收摊!”,这样的喊叫过后如果还是有摊贩没走,则会下来几个城管队员帮忙将摊子收到车中.由于《行政处罚法》第16条规定仅有公安机关才能行使限制人身自由的行政处罚权,因此城管一般仅能“限制”物——即摊贩的推车及车上物品,那么处理手段就只能是没收了.

（三）执法者缺乏人权观念和服务精神

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“中国传统的‘官本位’思想在某些执法者的思维中根深蒂固”,正是由于受这种思想极深,部分执法者在执法过程中常常会有过激行为或者霸气言论.豑行政执法权是公权力,在他们看来,作为公权力的行使者,自然高人一等,对于相对人就只有被管理的份,而没有讨价还价的余地.只要有了权力,他们往往就不会看到小摊贩生存的艰辛,更不会站在对方的角度体谅他们这种被迫“丑化市容”的行为.因此他们要进行管理,绝对不允许城市外观被这些占道经营乌烟瘴气的小摊贩破坏.“官大一级压死人”,用来形容他们执法时的心态再贴切不过了.在这种心态影响下,“为人民服务”常常只是一句空话.

三、城管暴力执法的行政合法性分析

行政合法性,是指行政机关在立法和执法过程中必须遵守合法行政这一行政法基本原则.具体到城管执法,包括两个方面的要求：一是法律优先.即城管必须积极行使法定执法权,履行自己的法定义务,“法已规定不可违”；二是法律保留.即城管履行执法权和行使执法权中产生的权利义务必须以明确的法律授权为前提和基础,“法无授权即禁止”.

（一）“法已规定不可违”

以湖北省为例,湖北省根据《中华人民共和国行政处罚法》以及国务院关于做好相对集中行政处罚权工作的有关规定,经国务院和省政府批准,从2001年6月开始先后在武汉市、襄阳市等四个城市开展主要涉及城市管理领域的相对集中处罚权试点工作.据此,各市分别成立城市管理执法局,行使原来分属城市规划、城市管理、城市绿化、环保、工商等部门的行政处罚权.豒从这个角度来讲,城管行使行政处罚权是法律法规赋予其的法定职责,因此,对无照经营的小摊贩进行整治正是城管积极行使法定职权的表现,是符合行政合法性要求的.

（二）“法无授权即禁止”

依照现行的《行政处罚法》,城管要对摊贩进行处罚,至少应当经过表明身份、告知当事人拟做出决定的事实原因及相关证据、听取当事人的陈述和申辩等几个步骤,而事实生活中,摊贩往往见到城管就溜之大吉,使得以上执法程序根本无法进行.“当法律规则难以操作而上级命令又必须执行时,城管只能自创规则”,这样城管在摆脱了正式规则的约束后,就拥有了极大的自由裁量权,而这些裁量权又只能凭借纪律和良知来操作.若没有了纪律和良知,暴力就成了城管执法的必备手段.法律是禁止执法者使用暴力的,但不借助暴力城管又很难工作下去,因此,非法施暴就成为必然选择.而为了规避法律风险,城管更愿意借助“临时工”来实施暴力.由此看来,城管暴力执法虽然有客观执法环境催生的原因,却是极其不合法的,严重违反了合法行政原则.四、城管暴力执法的行政合理性分析

行政合理性,指的是行政机关行使行政权力必须符合合理行政这一行政法基本原则,做到客观、适度、符合理性.具体到城管执法,包括三个方面的内容：一是公平公正对待.即城管不能肆意实施差别对待；二是考虑相关因素.即城管做出行政决定和进行自由裁量时,不得考虑与立法授权目的不相干的因素；三是比例原则.即城管为达到行政目௚