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铁路检察机关几起几落的兴衰与国家法律制度的兴衰是紧密联系的,而法律制度的兴衰又总与国家的政治脉搏一起跳动
中国政法大学终身教授陈光中曾多次参与司法体制改革的调研论证工作和相关方案的制定.在2001年和2007年,陈光中曾两次接受最高人民检察院的委托,牵头对铁路检察机关体制改革的课题进行了两轮深入调研.
8月10日,陈光中先生就“铁检改革”
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得出了两个基本结论
《方圆》：据了解,您曾受委托对铁路检察机关的体制改革先后进行过两轮调研,请介绍下当时的背景和调研状况.
陈光中：当时,社会上对铁路司法体制改革的呼声很高,最高人民检察院给了我两项课题,分别是“铁路司法体制改革研究”和“铁路专门检察体制研究”,由我牵头、铁检厅配合我来完成课题.
接受委托后,我分别于2001年和2007年对这两项课题展开调研工作.当时,我们召开了若干场研讨会,掌握了不少数据和资料,对外国有关的铁路司法体制也进行了对比参考,还深入到全国多家铁路运输检察院、法院实地调研.
两轮调研后,我们得出了两个基本结论,一是铁路司法机关有保留的必要,二是必须要从铁路系统剥离出来.
《方圆》：当时各方都有哪些观点?
陈光中：主要有两种观点：一种观点是继续维持目前的体制；另外一种观点就是把铁路法院、铁路检察院拉出来,脱离铁路部门领导.
最初法院系统的一些领导比较倾向于彻底取消.他们认为目前的法院组织法也没有明确规定设置铁路法院.后来法院经反复考虑改变主意,倾向于保留下来.检察院方面一直主张铁路检察院可以从铁路剥离出来,但是不能取消.
《方圆》：您认为保留铁路司法机关的依据是什么?
陈光中：铁路是国民经济的大动脉,其重要性不言而喻,而铁路运输安全需要司法保障.过去,火车站、列车上不乏抢劫、杀人、伤强奸等暴力犯罪；而现今,盗窃铁路运输物资、利用火车运输毒品和假币等犯罪十分猖獗,铁路部门内部的以权谋私、玩忽职守等职务犯罪也很突出,这些都凸显了铁路专门司法机关存在的必要性.
当然,并不是地位重要就一定要设立专门司法机关,国民经济中有其他一些部门同样地位重要却也没有设立专门司法机关.我要强调的是,这里涉及一个尊重法律传统和承认既成事实的问题.铁路司法机关经过这么多年的发展,已经成型,办理铁路沿线的相关案件有经验,是一支不容忽视的力量.法律的权威性还有赖于法制的稳定性.
另外,从程序的角度来看,在我国司法体系中保留铁路专门司法机关是必要的,否则,一系列程序问题将无法合理解决.
就管辖问题而言,刑事案件管辖实行属地原则,即由犯罪行为发生地的司法机关管辖的原则,而铁路案件的特殊性在于其流动性和跨行政区域性.犯罪行为发生在运行的列车上,往往一昼夜就要跨越数省、市,发案地常常不是作案地.如果由地方检、法机关受理,铁路公安机关在案件报捕和移送起诉时极有可能发生管辖争议.从理论上讲,犯罪嫌疑人可能通过“自首”等形式选择铁路沿线自己认为“有利”的某地方司法机关管辖,而真正有管辖权的司法机关势必需要证明该犯罪行为发生在自己的辖区内,这无疑是很困难的.
过去的体制难以保障司法公正
《方圆》：也有学者主张彻底取消铁路“两院”,将铁路案件交地方司法机关办理.
陈光中：我明确反对这种意见.我国现有的铁路运营很长,铁路司法机关根据各路局布局分段管辖,了解铁路情况,熟悉铁路规章,有办理铁路多发案件的经验,又能够充分利用铁路的交通工具、通讯设备来办理案件,这些优势和便利条件是地方司法机关所不具备的.
以郑州铁路分局为例,如果将郑州铁路机关管辖的铁路案件交由郑州市二七区检察院管辖,则二七区检察院的调查取证工作有可能要跑遍半个河南省；而郑州铁路局辖区所发生的重特大刑事案件,如果归郑州市检察院办理,该市院的调查取证工作需跑遍全国七个省级行政区乃至全国各地,这不符合司法经济的原则.
《方圆》：在您看来,过去的铁路司法体制存在的最突出的问题是什么?
陈光中：按照以前的铁路司法体制,最大的问题就是司法公正难以保障.以前,最高人民检察院和各省检察院铁检机关仅限于业务方面的指导,诸多的实质性问题——如人事任免、财政经费均由铁路企业负担.这种人事任免及财政制度导致铁路检、法机关对铁路企业存在严重依赖,进而影响执法的公正性,使铁路检、法机关难免有部门保护主义之嫌,我们在北京、成都等地调研中发现,当地的铁路运输中级法院及基层法院甚至出现过一方当事人要求全体审判人员回避的现象,理由是全体审判人员均与另一方当事人——铁路企业有利害关系.
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在检察工作实务中,检察机关查处职务犯罪也存有颇多顾虑,其法律监督职能因此难以有效履行.
二元化的管理体制有必要统一
《方圆》：又要保留,又要统一,如何将二者有效统一起来?
陈光中：采取什么方式进行改革,一开始我并不是很拿得定主意.当时有两种方案,一是在北京设立全国铁路专门检察院和全国铁路专门法院,级别和管辖等同于省级检察院和法院,然后将现有的铁路司法机构从铁路部门剥离,由最高检察院和最高法院垂直管理.
第二种方案,就是现在这种改革模式,移交地方各省检察院、省法院,铁路两院作为省级院的派出机构,实行属地管理.
《方圆》：这两种方案,您更倾向于哪一种?
陈光中：两种方案各有利弊.第一种方案,在人事任免和财政保障上有一定的障碍.比如,全国铁路专门检察院的检察长由谁来产生,如果由全国人大产生,程序上有些别扭；由于是“两高”垂直领导关系,分院和基层院的检察长怎么产生,能否由地方人大产生,法律上存在障碍.
另外,第一种方案主张中央财政保障各级铁检机关的司法经费,这似乎不具有现实可行性.
现在反观第二种方案,在很多方面更有合理性,这种模式更符合中国的实际国情,比如铁检院作为各省省院的派出机构,由所在地省级财政负责比较适宜.
《方圆》：也有媒体称,现在的这种改革模式致使有的院出现了“吃东家的饭、干西家的活”的现象,您怎么看?
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陈光中：这种说法不科学.在现有的改革模式下,一些铁检机关的人财物实行属地管理,但业务领导的上级却并非当地省级检察院,这呈现出一种二元化管理体制,不宜长久下去.从长远来说,有必要解决这种不顺畅的二元化管理体制,对人财物的管理和对业务工作的管理有必要进一步统一起来.
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