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[案例1]付某与高某各驾驶翻斗车在弯道处会车时,将违章超车的韦某驾驶的摩托车刮到,致韦妻周某摔落在付某驾驶的车辆左后轮下,被当场碾压致死,两车肇事后分别逃离现场.交警大队认定付某负主要责任,高某负次要责任,韦某不负责任,付某不服提出重新认定申请,上级交警支队维持了原责任认定.法院审理后也认为该案事故认定书存在明显错误,但又无法否定其法律效力,因而仍然据此判决付某构成交通肇事罪,判处付某刑罚,并判赔死者周某大部分经济损失［1］.
[案例2]陈某驾驶小客车（超载四人）左行躲避对向张某逆行货车时,发生交通事故致本车乘客四人死亡,交警大队认定张某应负该起事故的全部责任,陈某虽有违章行为,但与该起事故无因果关系,故无责任.事故受害人家属、张某等提出重新认定申请,上级交警支队维持该责任认定书［2］.
[案例3]王某驾驶挂车左行躲避对向贺某的逆行轿车时,发生碰撞致贺某及乘车人薛某死亡,交警大队认定王某、贺某在本次事故中负同等责任,贺某、薛某亲属不服均向上级提出复核申请,上级交警支队维持该事故认定书.［3］
随着经济的快速发展,机动车辆普遍融入到人们的生产生活实践,成为不可或缺的交通工具.由此而引发的交通事故也在逐年增加,严重影响着人类的生命财产安全.如何有效遏制机动车辆对人类生命财产安全造成的威胁,减少交通事故的数量,是当前社会管理综合治理中亟需解决的课题.本文从上述几起案例出发,对交通事故认定监督机制的现状与理论进行考察研究,提出交通事故认定的检察监督机制,以期促进交通事故认定的合法、合理、客观、公正,引导事故当事人遵守交通安全法规,最大限度地减少交通事故的发生,实现法治国家的建设目标.
一、交通事故认定的监督现状分析
前述三个案例中,上级交警部门均未否定下级交警部门显然有瑕疵的事故认定书,后两个案例的比较中更能体现这点,陈某驾驶小客车左行躲避前方逆行车辆,是“虽有违章,但无因果关系,故无责任”,王某驾驶挂车左行躲避对向逆行车辆,要负事故同等责任,当事人申请复核或重新认定均被驳回.这三个案例虽然只是个案,但类似的情况却是普遍存在的.
交通事故认定是交通事故处理工作的核心,只有公安交通管理部门有权做出.事故认定书一经做出,直接关系到肇事者是否构成犯罪和应否承担刑事、民事责任,也是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的依据.［4］《道路交通安全法》取消了对交通事故认定的行政复议程序,也不能向人民法院提起行政诉讼,实践中对错误的事故认定无法通过外部途径监督纠正,使交通事故认定成为公众关注的焦点,引起社会各界的强烈质疑.
根据现行法律规定,对交通事故认定的监督途径有：公安机关及其上级交警部门的监督,人民法院的审查,政府各级监察机关的监督,新闻媒体及社会各界和人民群众的监督.从实践效果看,只有公安机关及其交警部门的上级复核、人民法院的审查有明确规定,是具有可操作性的程序,其它监督机制内容空泛,基本上不能起到现实的作用.但“内部监督不可避免地具有弹性和妥协的缺陷,不足以遏制权力的滥用和腐败.”［5］
对错误的交通事故认定书,外部审查监督机关只有人民法院（人民检察院仅限于在刑事诉讼中进行审查）,而审查之后的结果只有两个：一是采信后直接作为认定案件事实的依据,二是不予采信后不作为证据使用.在这两个终结交通事故认定书审查的结论中,对错误的事故认定书只有采信与否的决定,而不能作任何形式的变更或者处理（前述案例1集中体现了这一点）.
法治社会在于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,对错误的交通事故认定书无法进行纠正,更无法对作出错误交通事故认定书的交通警察及相关人员进行监督,沉重地打击着民众的法情感,阻碍了法治国家的建设进程.从权力制约和保护事故当事人的利益出发,现行的交通事故责任认定制度存在着重大缺陷.其实际造成了事故责任认定结果基本由事故处理机关最终决定的局面［6］.
二、关于交通事故认定的监督观点梳理
面对交通事故认定监督机制阙如的现状,法学理论和实务界提出了多种解决途径和办法.
一是通过行政诉讼进行监督,这是目前多数学者和实务部门同仁所持观点［7］.对交通事故认定如果提起行政诉讼,经过一审、二审的漫长历程,然后才能做出民事或刑事判决,增加了法院的工作量、延缓了事故当事人救济的时效性,而且全国人大常委会法工委的规定[12]也是行政可诉性观点的难以逾越的障碍.
二是通过民事或刑事附带司法审查机制进行监督［8］.附带司法审查途径是现行法律规定的应然内涵,但目前各地法院的普遍做法是,直接采信交通事故认定书为权威的证据,这种做法违背了法律规定和法官公平正义的职业操守,应当加以改正,而不是再对其另行规制.
三是将交通事故认定书作为鉴定结论,通过重新认定等途径进行监督［9］.赋予事故当事人可以申请重新鉴定的监督途径,有着一定的法理基础.但该做法面临着设置鉴定机构、培养鉴定人员的现实难题,在不对现行法律进行修改的情况下,无法及时应对越来越多的交通事故现状.
四是将事故调查权与责任划分权分离,由法院对责任进行划分［10］.将事故调查权和事故责任划分权分离的做法,与我国目前的国情不符.《道路交通安全法》草案二次审议稿曾经有过这样的规定,但“一些地方和法院提出,如果公安机关不再作责任认定,大量的交通事故纠纷只能由法院处理,法院难以承担.由公安机关处理纠纷,有利于及时解决纠纷、方便群众和降低诉讼成本”[11].
五是在做出事故责任认定时,引入听证制度进行监督［12］.在进行事故责任认定中引入听证程序,在2009年《道路交通事故处理程序规定》（以下简称《规定》）第47条第二款已经有了一些雏形,只是不够明确、完备而已,该提法值得肯定,但尚需在程序上做进一步的完善.
三、交通事故认定的检察监督：一种全新的途径
(一)交通事故认定检察监督的宪政及法理基础
在“一元多立的权力构架”[13]下,检察机关作为国家的专门法律监督机关,应当对国家法律实施的各个领域实施监督,既要监督司法机关的执法行为,也要监督行政机关的执法行为.“法律监督权最初的性质和功能就是以限制行政权的强大而产生的.”[14]法律监督与行政权、司法权相平行为而成为国家基本权力的一种,并对行政权、司法权进行监督,则是基于人类社会对权力本质的强制性的认识等为制约权力而生的法律监督是法律的守护神,其主要的精力在于维护行政权在规范和制度中运行.[15]
近年来,中央部署政法工作时,都将强化对执法权、司法权的监督制约,确保公正廉洁执法,维护社会公平正义作为司法改革的一项重要内容提出.[16]基于检察机关在我国宪政体制中的地位,其能相对超脱于行政机关,以独立的法律监督权监督行政机关执法行为,因此在现行国家宪政体制中充分发挥检察机关法律监督职能的主动性,是实现对行政执法权力有效制约的最佳途径.[17]
从现行法律法规看,《规定》第78条,是公安交警部门接受检察监督法律依据的具体体现.同时,从证据角度进行分析,交警的交通事故认定是一个取证过程,无论该证据是在民事诉讼,还是在刑事诉讼中使用,该取证行为均为诉讼过程中的一项活动或一个阶段,依据五部委《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）
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