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摘 要：军队赴境外参加国际人道救援是当前国际救灾行动的一大特征.但此类行动的开展面临着一系列法律问题：救援行动的启动只有征得受灾国同意才台乎国际法.人员与物资的人境须受受灾国规制,救援行动的实施则面临着人员安全无保障、法律地位不确定,以及可能因刑事犯罪、民事纠纷等被追究法律责任等风险.保障救援行动顺利开展,要求派遣国从国际、国内两个层面进行必要的法律准备,以排除法律障碍、最大限度地降低法律风险.
关 键 词：国际人道救援；法律障碍；法律风险；法律准备
中图分类号：DF94 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2010)03-0002-06
他国发生重大灾害时,派遣本国军队前往参加国际人道救援行动,已成为当前国际救灾行动的一大特征.这一特征得到了国际社会的认可与支持.联合国秘书长于2008年8月13日在第63届联合国大会上所做的报告――《自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作》中,就指出：“把外国军事资源.部署到遥远的国家和邻国是重大国际救灾行动的共同特征等外国军事资源在救灾行动中可发挥宝贵作用”.为进一步研究利用外国军事资源实施国际救灾行动的相关问题,联合国人道主义事务协调厅还专门开展了一项关于救灾工作利用外国军事资源的独立报告.
军队日益广泛地参加国际人道救援行动,也带来了相应的法律问题.军队是一国武装力量的代表,无论因何种原因进入他国领土,在政治和军事上都极为敏感,若没有充分的法律依据,行动的正当性将受到质疑；作为外国人和外国资产,军队和军事救援物资的入境须受对方国内法规制；即使进入受灾国境内,军事人员既不属于享有外交特权与豁免的外交官,也不同于普通外国人,其法律地位要由双方协商确定,实施救援行动中一旦发生法律纷争,还将面临由哪一国行使管辖权等法律问题.军队顺利实施国际人道救援任务,不仅有赖于外交和军事层面的准备,还必须解决好这些法律问题.以下就对军队参加国际人道救援行动的主要法律问题做一简要探析.
一、军队参加国际人道救援行动面临的法律障碍
一般情况下,当一国发生重大灾害时,他国军队前来参加救援行动,可起到雪中送炭的作用.其一,部队具有快速反映能力,在重大自然灾害、重大事故灾难面前能够发挥突击队的作用；其二,部队具有良好的后勤装备保障,可以迅速提供帐篷、医药等救济物资和道路清理、生命探测及地图绘制等专业设备：其三,许多国家的军队都设有防化、抗震、医疗等专业分队,其所具有的专业优势,一般地方救援力量难以企及.所以,实践中受灾国往往乐于接受,甚至主动邀请外国军队前来实施救援.
但军队毕竟是一国武装力量的代表,无论因何种原因进入他国领土在政治上和军事上都极为敏感.何况国与国的历史、文化、意识形态、政治体制各不相同,国家间的关系亦有亲疏远近之分,实践中并不能排除一国发生重大灾难后,拒绝外国军队或某些国家的军队前来实施救援这一情形的发生.从法律角度来看,国际法并不禁止一国军队依法进入、驻扎和活动于别国境内,当前争论的焦点在于,外国军队进入受灾国领土开展人道救援行动,是否必须征得受灾国的同意.
一种观点认为,当一国发生重大灾害时,他国军队有权直接进入该国实施人道救援,受灾国也有义务接受此类救援.该观点的支持者认为,现存国际人权法律文件规定了诸多各国公民应享有的基本权利,如生命权、食物获取权、衣着权和健康权等.对于这些权利,国家应承担三个层面的义务,即尊重(国家自身不侵犯这些权利)、保护(保护权利享有者不受第三方侵扰)与实现(采取切实措施强化这些权利的获取).联合国人权委员会针对“生命权”就专门指出,一国为实现对生命权的保护,仅仅避免任意处决本国公民或保护公民免受他人暴力侵犯是不够的；它还必须采取积极措施减少死亡,如采取措施“消除营养不良和流行病”.经济、文化和社会权利委员会.针对经济和社会权利,做了更为明确的表述,在其第12号一般性评论中,委员会确认：食物获取权的一项核心权利就是免于饥饿,若一国领土内存在饥饿情形,而该国不能表明自己已立即做出了包括寻求国际救援在内的一切努力,那么该国就已侵犯了这一基本权利.对于如何保护公民的基本权利,2001年12月一个名为“干预与国家主权国际委员会”的组织向全世界公布了它的研究报告――《保护的责任》,报告称,“面对无法抗拒的自然灾害或环境灾害,有关国家不愿意或无力应对或要求援助,而且正在发生或可能发生大量的人员伤亡”时,国际社会有权采取军事措施进行干预.
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相反的观点认为,国际人道救援是救援国对受灾国提供的援助,而非受灾国公民的当然权利；既然是国与国的交往,就必须遵循国家主权原则.国家主权意味着对内最高权和对外独立权,所谓对外独立权是指国家在国际关系中,享有独立自主、不受任何外来干涉地处理国内外一切事务的权利等.因而,非经受灾国同意,即使是实施人道救援,外国军队也不得随意进入该国.该观点的持有者以当前有关国际救灾的法律文件为依据,指出,这些文件强调的都是救援国对受灾国政府而非受灾国公民的援助,相应的,它们强调了受灾国的主导作用及其对国际援助予以同意的重要性.如《在救灾中使用外国军事和民防资源的准则》.(即《奥斯陆准则》)的核心原则之一就是充分尊重国家主权,它要求“必须在受灾国同意和原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助”；一些专门就救灾事项做出规定、对缔约各方具有法律拘束力的国际条约,如《东盟灾难处置和危机应对协定》也明确指出：“在实施本协议过程中,应依《联合国宪章》和《东南亚友好合作条约》尊重缔约方的主权、领土完整和国家统一.因而.每一受影响的缔约方为应对发生在其领土内的灾难,应承担起主要责任,外部援助或援助提议只能在受影响缔约方的请求或同意下提供”.
这两种观点表明,虽然争论的焦点在于,外国军队进入受灾国领土开展人道救援行动是否须征得受灾国同意；但争论的实质在于,接受外国军队前来实施人道救援,是受灾国国家的权利还是受灾国公民直接享有的权利.
笔者认为,在当前国际社会仍由平行并立的主权国家组成、尚无凌驾于主权国家之上的独立权威这一社会结构背景下,外国军队前往受灾国实施国际人道救援,仍需征得受灾国同意.首先,从国际人权法的实施方式来看,现有国际人权法一方面要求国家承担起保护本国公民基本人权的法律义务,另一方面又明确指出,人权法的实施本质上属国内事项,国际社会主要起监督作用.只有当一国境内发生了种族灭绝、种族清洗、反人道罪等国际法强行禁止、对国际和平与安全构成威胁的大规模侵犯人权事件时.国际社会才会采取干预措施.包括进行军事干涉.而对由于无法抗拒的自然灾害或环境灾害,有关国家不愿或无力应对或要求援助,即使正在造成或可能造成大量的人员伤亡,国际社会或个别国家是否有权进行军事干涉,是受到广泛质疑的.其次,从法律文件的效力等级来看,尽管有关人权文件暗含着国家自身无法满足本国公民的人权需求时应承担寻求国际援助的特定义务,但与专门就国际救灾事项做出规定的法律文件相比,前者为一般法,后者为特别法,依“特别法优于一般法(LexSpecialistderogate1egige
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