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摘要上海市交通执法大队“钓鱼执法”引起社会的广泛关注.其核心本质在于执法人员违反执法程序,违背法制观念,其也反映出我国行政执法现状,因此加强行政执法程序建设势在必行.本文正是从钓鱼执法违背执法程序出发指出加强行政执法程序建设,规范执法路径,体现法治国家的应然本质.

关键词钓鱼执法行政执法行政执法程序

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)05-055-03

2009年9月8日,一篇潮起题为《无辜私家车被以黑车罪名扣押,扣押过程野蛮暴力》的网帖,在网上引起泫然大波,公众的目光纷纷指向上海城市交通执法大队,对于其“钓鱼”执法,严厉斥责,它不仅触及了人们的道德底线,更拷问行政执法程序.如此执法,法治何存,法理何在众所周知,法治社会,关键在于限制公权力,强调行政执法活动必须严格依据行政执法程序进行.为此,钓鱼执法为公众所诟病,其质问的不是现象,而是现象后面的本质,行政执法必须严格依照程序.

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第一问:钓鱼执法拷问行政执法程序的价值功能何在

行政执法要符合国务院2004年颁布的依法行政原则,强调取证的正当性、要求客观、全面调查,不能采取预谋设圈套方式执法.可是,上海执法大队的所作所为,根本在于挖坑陷人,忽视行政程序法的存在.那么,行政执法程序怎么体现自身价值呢

1.行政执法程序的价值

第一,行政执法程序的工具性价值.行政执法程序的工具性价值是指行政执法程序因辅助国家行政实体性权利实现而体现的价值.从法律本身看,实体与程序是一种目的与手段的关系.行政执法程序通过实现国家行政实体权利来满足主体的需要,因而具有手段性和工具性.第二,行政执法程序的独立价值.行政执法程序的独立价值就是行政执法程序自身所具有的内在价值.它既不同于国家行政实体价值,也不同于行政执法程序的工具性价值而是独立于二者之外的价值.

2.行政执法程序的功能

行政执法程序的功能,是行政执法程序对于社会生活和国家建设潜在的积极作用和正面影响.在当代,行政执法程序的功能就是实现国家建设的现代化和社会生活的正规化.具体表现为通过行政执法程序的明确规定,维护社会秩序和社会利益,规范社会行政主体的职能行为,确保国家行政执法的科学化,保护社会行政相对人的合法权益,保障国家行政执法活动的效率.

第二问:钓鱼执法拷问我国行政执法程序隐患何在

“没有程序保障的地方,不会有真正的权利保障”,这已是我国行政法学者的共识.现实中诱导取证、设套抓捕的现象大量存在,行政执法程序仍然是法治程序中的薄弱环节,这主要表现在观念、实践操作和理论研究等方面.

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1.观念上的轻程序现象

注重程序的价值理念是行政执法程序得以被制定并贯彻落实的前提,因为任何行为都是以观念作为引导的,立法主体和执法主体对法律程序的认识、理解、评价和要求的程度如何,以及法律程序能否成为每个立法者和执法者的强烈需要,直接制约和影响程序能否实现.如果立法者没有树立程序的独立价值,就会导致行政执法程序的设置不科学、不统一,行政权限重复、交叉、冲突以及程序繁琐、影响效率等现象的发生.如果执法主体没有树立程序的独立价值,即使制定了程序法,它也不可能得到充分的尊重和严格的执行.

轻程序是我国的传统习惯,至今还严重影响着国家的法治建设.国家立法机关制定的法律大多数都是实体法,规定行政程序的法律数量很少,有些法律虽然涉及了行政程序,但也只是一些原则、抽象的规定,缺乏操作性.①此外,“重事后程序,轻事前、事中程序”的观念也根深蒂固,很少规定事前、事中的程序.执法人员做出的执法行为有赖于行为主体对法律的认知和观念等主观心理因素,而这些因素都可能导致执法违法行为的发生.执法人员若在认知上出现偏差,相应地会使其行为不正确或违法,观念反映着执法人员的行为倾向,一旦形成则对其行为产生潜在的原动力,如果执法人员缺乏程序观念,直接影响其对法律的理解和适用,就会妨碍合法的行政执法行为的实施.如一些执法人员在执法过程中很少或根本不去考虑执法程序是否妥当,有的甚至还把按法定程序执法看成是形式主义,认为设置严格的执法程序会妨碍行政效率的提高.②此外,由于我国行政程序法尚不完备,对于许多具体的行政执法行为,法律、法规并未明确规定实施程序,行政机关在执法中忽略程序的规定性,执法人员故意或无意中省略一些手续,常使一些违反法定程序事件的发生,造成了严重的后果.

2.实际操作方面

行政执法是极富严肃性的行政行为,执法应当符合法定程序.符合法定程序是指行政机关实施具体行政执法行为是根据法律、法规规定的步骤、方式、时间和顺序等进行的,符合具体行政执法行为的法定操作规程.行政机关在行政执法中必须严格按照法定程序办事,努力使执法活动得以顺利开展,否则就容易导致一些严重后果的发生.钓鱼执法揭示个别执法人员在贯彻落实行政执法程序中存在的问题、问题发生的原因以及相应的教训.

3.观念上的轻程序现象

轻程序是我国的传统习惯,至今还严重影响着国家的法制建设.③国家立法机关制定的法律大多数都是实体法,规定行政程序的法律数量很少,有些法律虽然涉及了行政程序,但也只是一些原则、抽象的规定,缺乏操作性.④此外,“重事后程序,轻事前、事中程序”的观念也根深蒂固,很少规定事前、事中的程序.立法人员的观念往往停留在行政法主要是稳定行政秩序,这导致行政执法程序的立法重心主要倾向于行政执法权的便捷行使,而很少关注如何增强行政执法的民主性和开放性,如何扩大行政相对人对行政执法程序的参与,以及如何加强对行政相对人的法定程序权益的保障.在行政执法人员的观念中,缺乏程序观念的情况更为普遍.一些执法人员在执法过程中很少或根本不去考虑执法程序是否妥当,有的甚至还把按法定程序执法看成是形式主义,认为设置严格的执法程序会妨碍行政效率的提高.⑤

第三问:钓鱼执法拷问我国行政执法程序存在问题原因何在

1.行政执法程序得以支撑的宪政理念的缺失

由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导,致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态,致使行政程序的制定者们不能对行政程序的公正性或者正当性予以足够的重视,不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序,缺乏对行政相对人权益的足够重视和保护.⑥正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求,缺乏应有的统一规划,导致我国的行政执法程序出现行政设置不科学、不统一,发生权限重复、交叉、冲突,以及程序繁琐、影响行政效率等现象.

2.“重实体,轻程序”的观念仍然根深蒂固

我国法制传统中“重实体、轻程序”和对待法律程序的工具主义态度,以及程序正义观念的冷漠在行政程序法方面尤为突出,行政执法程序也不例外.行政执法程序是军事法的重要组成部分.但是长期以来,我们在立法和执法上普遍存在“重实体,轻程序”的现象.特