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行政的含义是法律对政府拥有绝对权威,政府的权力行动符合法律要求.行政权力行为应当接受立法给予的规范指引,司法审查机关可以对行政权力做出司法评判.尤其是伴随着福利国家理念的提出,行政活动被赋予了更多的期待――希望国家能够积极作为提供更多地社会服务和公共产品.国家有提供公共服务和产品的义务,即意味着公众享有获得服务和产品的权利.因此,消防执法工作作为社会管理活动也应当贯彻服务理念.培养服务意识,常言道:“思想决定高度”.在提高消防队员职业素养的同时,也要激发其为民服务的热情.这不仅有助于加深工作人员与群众的鱼水之情,更有利于接受群众监督、提供优质服务从而提高工作人员的决策水平和业务能力.同时,做到消防宣传教育社会化.消防宣传工作是整个消防工作的重要组成部分,发挥着重要作用.正如有的学者建议:“充分运用各种宣传方法和手段,依靠社会力量,拓宽消防宣传渠道,通过开展广大群众喜闻乐见的活动和新闻媒体的传播,将消防宣传与全民普法教育想结合,消防宣传与中小学教育相结合,加大消防宣传教育培训力度,使消防安全知识更多、更快地进入社区、学校、企业、农村,深入人心.”
三、增设和完善消防中介组织
现代政府是有限政府、责任政府.有的学者指出:“过小的政府和过大的政府都不利于社会的发展,规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需的.适度的政府取决于两方面,一是政府职能的范围是有限的,二是政府运作的质量是有效的.有限政府和有效的政府是适度政府的两个标准.”为此,有必要在公共服务领域引入社会力量的参与.我国的消防管理机关是政府实施防灾救援等此类公共服务的承担者,包办了从防火、灭火、社会消防知识宣传培训和救援、审核消防行政立法、消防规划等几乎所有的消防以及社会救援任务.实践已经证明,这些工作都由消防部门来完成是不切实际的.因此,借助社会力量来共同承担防灾救援的任务尤为必要.消防中介组织作为社会力量的代表,其不断完善的发展过程是推进消防社会工作的必由之路.
(一)消防中介组织概括及存在的问题
我国曾于上世纪80年代产生了一些消防中介组织,但数量和业务范围发展缓慢,究其主要原因在于法律等规范性文件的缺位,加之经济体制正处于改革时期,使得社会力量难以介入公共服务领域.作为消防工作的最基本法律依据――《消防法》经过修改之后,也只是对消防中介组织进行了原则性规定,其它规范性文件也只对消防中介组织做过一些简单规定,缺乏可操作性和系统性.由于目前没有关于消防中介组织的立法,只有从《〈国务院关于进一步加强消防工作的意见〉学习辅导读本》中了解其内涵:提供消防技术服务的中介组织是指依法设立的,运用专门的知识和技能,按照一定的业务规则或程序为委托人提供电气防火检测、消防设施检测、消防安全评估、城市火灾报警监控、消防保安管理等消防技术服务的中介组织.然而,目前我国消防中介组织的法制滞后,我国消防中介组织发展中存在的问题主要有:首先,规范消防中介组织的政策法规缺位.法律以及行政法规没有关于消防中介组织的具体规定,该组织的建立主要依据部门规章和地方政府规章以及规范性文件.而对消防中介组织的性质、责任以及公安消防管理部门的关系没有明确规定,其次,管理机制影响消防中介组织的发展,从消防监督管理运行机制来看,消防部门包揽消防事务仍然过多过细,最后,消防中介组织服务种类单一.目前,消防中介组织多为消防设施(产品)的检测、维修、质量检验等,且消防中介组织数量不足,消防中介组织市场培育机制落后,相对市场需求来说,消防中介组织规模小、竞争力差、提供服务品种少.
(二)发展消防中介组织的原因
通过以上对消防中介组织的分析,可以得知:消防中介组织具有一般社会组织的共同属性,它能够在消防机构与企业、企业与市场之间发挥服务、沟通、协调、公证、监督等作用,它是市场经济发展和社会利益关系多元化和复杂化的必然产物,是消防机构与市场之间的桥梁和纽带,让两者形成良性互动.除此之外,发展消防中介组织的原因有:
1.发展消防中介组织能够培育社会力量以及强化社会自我管理能力.我国封建历史悠久,“义务本位”思想浓厚,国家在整个社会经济、政治、文化活动中起着决定性的作用.即使在新中国成立后的一段时间里,受“政府管理论”影响,消防工作仅靠政府的行政手段进行.由于我国经济体制改革的不断深入,并已经建设了相当规模的市场经济,原有的消防工作的效用存在一定的局限.因此,发展消防中介组织能够充分发挥社会人力、物力、财力,把消防安全责任主体回归社会,利用消防中介组织的桥梁作用,提高全社会的消防意识,建立统一、有序的消防安全保障体系.
2.发展消防中介组织有利于促进消防行政管理体制改革.消防事务主要由两部分组成:火灾预防和火灾救援.从维护公共安全和减少财产损失的角度来看,火灾预防显得更为重要,由于火灾预防事务主要涉及消防设施的配置、消防技术标准、消防安全的检查等大量的事务性、技术性、服务性工作,因此完全可以由消防中介组织来承担这些工作,既可以科学、公正地对消防机构的行为进行补充,又可以克服政府消防服务供给不足的弊端.而政府则可以从宏观层面去规范社会消防秩序,一方面可以提高政府监督、检查等行政行为的效率和能力,另一方面可以减少消防行政管理部门滥用权力的机会.
3.发展消防中介组织以实现消防事务与国际接轨.许多发达国家成熟的消防经验表明:完备的消防安全保障体系离不开多元消防中介组织的参与.这些国家通过将具体的事务分配给消防中介组织,实现了风险在社会的合理分担、消防资源在社会的合理分配.由于我国已经是世贸组织成员,借此身份通过与其它国家协商、谈判实现贸易自由.而我国消防事务的管理中就有许多与市场主体自由理念的不符之处.因此,建立以社会中介组织为主体的消防服务体系,在让政府与市场形成良性互动的同时,也有利于实现我国消防的国际化.
(三)发展我国消防中介组织的构想
通过以上对我国发展消防中介组织的原因分析以及国际社会的成功经验,笔者提议:
1.完善我国关于社会中介组织的相关立法,建立和完善消防中介组织.由于消防中介组织需要承担更多的消防事务,因此需要明确界定消防中介组织的权利、义务、责任以及消防中介组织与政府行政管理部门的关系.从立法的角度来看,立法机关可以《消防法》为基础通过制定其他法规、规章而形成多层次、相配套的法律法规体系.具体的做法是:(1)规定消防中介组织的准入条件.消防中介组织同其它社会中介组织一样,必须符合一定的条件才能依照法律从事相应的行为.在行政法领域中,通说认为,必须符合以下几个条件:一是该组织必须有法律、法规的授权,二是获得授权的组织实施行政行为必须符合授权的法律、法规对权限、范围的规定,三是该组织必须具有管理公共事务的职能.就消防中介组织而言,其应该有独立的法人资格和相应的资质等级,并符合国家相关部门的法律手续,有一定数量的专业设置齐全的消防技术人员,取得相应的从业资格证书,有完善的质量保障体系和从事消防技术服务的能力,具备开办消防事业的固定营业场所、设施、设备和必要的车辆装备,具有健全的职责、管理制度和内部约束机制,具有法定的注册资金,具备承担相关法律责任和一定的经济偿还能力.(2)明确消防中介组织的运行规定.消防中介组织虽然从严格意义上来讲不是公权力组织,但其在承担消防职能时也必须依法法定职权和程序并在法定范围内履行职责.例如,应明确消防中介组织的市场运营、监督消防产品市场、消防中介信用以及消防专业人士等方面的规定.与此同时,吸取国外成熟经验,建立消防安全评估体系,出台消防
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