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摘要对税收执法风险进行法律上的控制对于防范税收执法风险具有重要的现实意义.本文从执法风险的法律控制的角度进行了分析,认为应该从税收立法、税收执法、内部监督以及司法外部环境来进行法律控制.

关键词税收执法风险法律控制

作者简介：陈洪涛,湘潭大学法学院2009级法律硕士研究生,株洲市芦淞区国家税务局副局长.

中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-202-02

随着经济社会的发展和依法治税的不断深入,征纳双方的权力义务进一步明确,公民的法制意识和纳税人的维权意识不断增强,纳税人和社会各阶层对税务机关依法行政和要求更加强烈,各部门对税收执法的监督制约也不断加强.如何从立法、执法、司法救济以及税务机关内部监督控制、外部执法环境等方面规避和预防执法风险的发生,保护税务人员的合法权益,已成为新形势下各级税务机关和广大税务干部在履行职责过程中必须认真研究解决的重要课题.

一、税收执法风险的立法控制

本文所论及的税收立法控制是从税收立法的广义而言,包括税收法律、法规、部门规章以及税收规范性文件的制定等.要消除和减少税收法律以及政策制定上给税收行政执法带来的隐患,保证税收执法依据的可靠性.

（一）规范税收立法,建立符合国情的税收立法框架

要以《立法法》为依据,研究我国现行的税收法律体系,建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序法并重的立法框架,注重发挥全国人大及其党委会在税收立法中的主导作用,提升税收法律级次,减少税收行政法规,扩大公众在税收立法上的参与度.重大税收政策应通过立法部门制订和颁布,制订时要具有一定的前瞻性和综合性,并随着社会和经济发展不断进行完善.

（二）增强立法的系统化、规范化

根据税制改革和征管体制改革的要求,坚持法制统一,对现行税收实体法、程序法及规范性文件进行彻底的清理.对不适应当前国家、地方经济发展、税务机关信息化建设需要或与法律、行政法规、规章抵触的规范性文件一律废止；对重复规定、前后有矛盾的规范性文件进行清理归并；对需要上升为法律、法规或规章的规定,逐级向上反馈.在税收立法过程中,要以听证会、论证会、座谈会、论证会、咨询会,或者书面征求意见、开放式听取意见、网上征求意见、公布草案公开征求意见等形式广泛听取各方面意见,使制定的税收法律更加符合国情民意,且具有可操作性,创造有利于税收工作发展的法制环境,实现依法治税.

（三）规范税收规范性文件制定管理

制定规范性文件必须平衡配置税务机关职权责任和纳税人的权利义务,既要适应强化征管、保障收入的管理需要,又要满足规范权力、优化服务以及促进经济社会发展等法治要求.新出台的税收规范性文件必须符合上位法的规定,注重与同位阶文件之间的协调一致,有效遏制“政出多门”,确保税务机关实施具体行政行为依据的准确性和针对性.在制定前,对涉及重大利益的,纳税人对决策方案有重大分歧的,可能影响社会稳定的,必须举行听证会；在制定中,文件须经制定机关负责法制工作的机构进行合法性审查,文件的草案由制定机关负责人集体审议；文件发布后,要建立文件执行情况反馈机制,及时收集基层税务执法人员的意见和建议,不断规范和完善税收规范性文件.

二、税收执法风险的执法控制

（一）加强教育培训,提高风险意识

税收执法人员的素质高低是防范税收执法风险的首要因素,抓好教育培训是防范和降低税收执法风险的基础和方向,是一项长期性、基础性的工作.一是树立税收风险管理理念,研究认识税收执法风险发生的规律,准确认识风险、正确看待风险、力求精确防范风险,各级税务机关都要把防范执法风险作为一项重要工作来抓,努力为税收执法人员创造一个良好的执法环境,确保税务人员的执法安全性.二是强化对税务人员的“法治”教育和“执法风险”的警示教育,不断强化税收执法人员的“法治”观念,提高依法行政意识,自觉地学法、遵法、守法,让“法”深入人心,克服执法上的侥幸和麻痹心理.三是加强税收法律法规和业务知识的学习培训,稳步提高干部的整体业务素质,使其掌握各种税收法律法规和规范性文件的实质内容和执法程序,具备良好的执法基础素质,避免因错误的税收执法行为而产生风险.

税收执法风险的法律控制参考属性评定
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（二）规范执法行为,提高执法质量

一是要求税务机关在法律、法规的框架内针对本系统的每一个岗位制定出相应的工作职责和工作标准及追究实施办法,做到有章可循,理顺执法规程.要通过完善制度理顺流程,通过机制设计强化制约.二是要求税务人员在行政执法的过程中自觉依法行事,努力克服执法随意性,尽力避免违法、违规行为的发生.税务机关和税务人员行使权力、履行职责,不仅要受到法定权限的约束,还要受到法定程序的约束.三是不断改进税收执法方式.要改变习惯的、传统的工作思维和征收方式,避免和减少执法过程中的拖拉和随意性,推行柔性执法方式,坚持管理与服务并重、处罚与疏导结合,促进纳税人自觉遵从税法,实现法律效果和社会效果的统一.

三、税收执法风险的内部监督控制

（一）完善执法责任制

一是进一步规范税收执法组织机构体系.大力推进税收管理信息化,形成专业化管理为主、综合性管理为辅、职责分离、相互制约的税收执法机制.在全面梳理税收征管业务的基础上,以业务流程为主线,以权责统一为重点,全面规范和优化组织结构和征管流程,科学划分职能,明晰岗位职责,使各个岗位、各个环节间互相制衡,从源头上预防违法违纪行为的发生.二是分解岗位职责.定岗定责是建立执法责任制的基础.要按照法定权限,结合规范税收征管机构工作,以岗定责,以责定人,构建环环相扣的岗责体系.三是明确工作规程.要按照法定程序的要求,细化每个执法岗位的工作规程,包括详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准,并注意各个岗位工作规程的有机衔接,保证执法机制高效运行.流程的设置要做到权力分解合理、环节衔接紧密、相互制约到位.

（二）健全内控机制

一是要强化税收执法行为的事前监督.要认真执行税收规范性文件会签制度,凡是具有普遍约束力的税收规范性文件在出台之前,必须经过法制机构统一审核把关.二是要强化执法行为的事中监督.要认真执行重大税务案件集体审理制度,严格依照法定权限审理、报备本级权限内的税务案件.在工作方式上实行“谁决策、谁负责”的原则,在工作内容上注重开展行政决策听证、合法性审查,在工作制度上按照“扩大听证范围、提高听证质量”的要求,实行听证会年度计划制度.三是要强化执法行为的事后监督.要强化税收执法监督检查,执法监督检查统一归口由法规部门负责.首先按季度开展税收执法检查、征管质量检查、绩效考核及考核评议；其次建立轮查制度,业务主管部门进行复查复评；再次建立基层执法单位反馈制度,由基层执法单位根据对各执法人员的检查情况,总结检查中发现的好坏两方面典型事项和风险发生频率较高的事项,按期以简报或案例的形式在单位内部进行通报.

（三）严格过错责任追究

建立明确的考核工作流程,规定各部门在各环节应履行的职责.指定一名考核人员,专门负责实施责任追究的提请,将通过各种渠道发现的税收执法过错行为或线索,以书面形式列明责任人及责任人所属单位、过错行为的基本情况,提交单位执法责任考核负责部门进行调查、认定,并明确责任归属和类型.严格过错责任追究,对存在执法过错的人员应进行追究,有效地防止权力滥用行为的发生,减少不当执法行为.落实问责制度,严格执行行政监察法、公务员法,坚持有错必纠、有责必问.通过完善制度,明确问责主体、权限、对象、事由、程序和方式,确保权力与责任一致,监督与责任挂钩.