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摘 要行政执法与刑事司法的衔接问题一直是我国法律实践的难题.实践中大量“以罚代刑”的现象要求我们必须要着眼于两者相衔接的程序机制,建立和完善涉嫌犯罪案件移送程序及相配套的信息共享机制、联席会议机制和提前介入制度,强化检察监督权,转变行政机关的执法意识.

关 键 词以罚代刑案件移送信息共享检察监督

作者简介：金晶,安徽省合肥市包河区人民检察院.

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-032-02

一、行政执法与刑事司法相衔接的法律背景

对于破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等危害社会的违法犯罪行为,我国实行的是“行政处罚”与“刑事制裁”并行的双轨制.对违法的行为,一般由行政执法部门加以处理.对犯罪的行为,则要进入刑事司法的程序,追究刑事责任.要充分发挥“双轨制”的优势,就需要行政执法与刑事司法实行紧密而有效的衔接.为了加强和完善二者相衔接的工作机制,保证涉嫌行政处罚的案件得到顺利移送,国务院在2001年7月9日颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号令）；随后,最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月18日,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室(全国整规办)、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》,以上初步确立了行政执法与刑事司法相衔接工作机制的基本框架.2006年1月26日,最高检又会同全国整规办、公安部、监察部发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会[2006]2号文）进一步明确了行政执法机关、公安机关、检察机关、监察机关在行政执法和刑事司法衔接工作中的具体职责,对一些工作规程进行了细化.此外,最高检又联合工商、质检、海关等行政执法机关就加强行政执法机关与公安机关、人民检察院的工作联系发布了一系列加强工作配合的文件.各地各级检察机关纷纷启动了行政执法与刑事执法相衔接机制的运作,如试行行政执法资料移送备案审查制度,建立行政执法信息库等.这些措施实施后,推动了行政执法机关与司法机关的工作配合,增强了打击刑事犯罪的合力,在实践中取得了一定的成效.

二、行政执法与刑事司法相衔接工作的现状及原因分析

(一)法律依据不充分,难以操作

最高人民检察院联合工商、质检、海关等行政执法机关就加强行政执法机关与公安机关、人民检察院的工作联系发布的各种规定和意见在《立法法》上的效力位阶很低,权威度不够,也没有制定衔接的具体实施细则,更缺乏对行政机关责任的规定,对行政执法机关没有强制效力.同时,没有详细的实施细则和配套制度作保障,例如对涉嫌刑事犯罪案件,行政机关提请做出案件移送决定的具体时间、条件、期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任以及和案件移送前后行政执法机关实施行政处罚的权限、时限等问题应该有明确的规定,这样在实际操作中才能有据可循.而缺乏相关配套制度的支持,比如检察、公安机关如何及时发现行政处罚案件中有涉嫌犯罪的案件,沟通的信息渠道不畅通,当然难以让行政执法和刑事司法相衔接.

(二)行政执法机关自身原因

首先,行政执法人员移送案件意识欠缺.一些行政执法人员还普遍存在“执法就是罚款,管理就是收费”的观念,这种意识直接影响对涉嫌犯罪案件的移送.加上移送涉嫌犯罪案件标准高、要求严,行政执法人员大多不愿惹这个麻烦.其次,少数行政执法机关和执法人员法律素质不高,执法水平低下,对刑事法律、法规以及司法解释中有关破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等有关罪名及构成要件掌握不够,难以区分违法和犯罪.并且由于立法原因,有的犯罪在实践中确实很难把握,例如在司法实践中,对有些案件的犯罪数额认定上,行政执法机关和司法机关存在认识上的分歧,公检法三机关之间也不完全统一,这就影响了案件的认定.最后,在狭隘的部门利益驱动下,行政机关处理的大部分案件都不会移送到检察机关.有的行政机关认为,自己处罚的案件一旦移交给司法机关,就等于让渡了对违法者的部分控制权,会影响到行政执法单位的利益,这样就导致以行政处罚消化刑事案件,最终使得案件线索流失,犯罪分子逃避刑法处罚.

(三)检察机关监督薄弱

国务院规定、高检院和全国整规办、公安部的联合发文中虽然明确了人民检察院对衔接工作履行监督之责,但并未赋予检察机关强有力的监督手段和措施,无法监督和纠正行政执法机关不移送和不及时移送涉嫌犯罪案件的问题.此外,检察机关本身的双层领导体制也使得其在行使法律监督权方面还有一定的阻力和障碍.检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系,许多行政机关具有管人、管钱、管物的权力,而检察机关为了自身生存发展的需要,不得不协调处理好与各个部门的关系,监督工作很难开展.

三、完善行政执法与刑事司法相衔接的几点建议

（一）行政执法机关要转变认识、提高业务能力

各行政执法机关应该转变“一罚了之”的思想,跨越部门利益的局限性,从打击犯罪,维护社会主义法治的整体利益出发,加强自身队伍的建设.检察机关也可以加强对行政执法机关的预防职务犯罪工作,开展廉政教育和职业道德教育.采取多种形式的有效措施,提高行政执法人员的思想理论水平和抵制各种腐朽思想侵蚀的能力.

另外,行政执法机关要在增强法律知识层面下功夫,避免对案件定性的认识错误.检察机关要定期或不定期将行政执法机关涉及到的一些刑事犯罪的立案标准等相关法律、法规和“两高”的司法解释印发给各行政执法机关,以便各行政执法机关在工作中掌握,定期举办培训班,提高业务水平.

对于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,可以出台实施细则,以减少这种移送的随意性.实施细则中应包括以下内容：一是制定统一的案件移送标准.经济犯罪案件往往具有相当的复杂性,没有统一的标准,就会造成移送案件工作的衔接不顺.二是规范案件移送程序.现行法律规定了检察机关对公安机关的立案监督制度,但没有涉及到对其他行政执法机关案件移送的监督.有关移送的具体问题仍缺少可操作性的规定,而实践中移送的随意性却很大,为了更好地协调移送中行政机关与司法机关的关系,坚持刑事优先原则,应该将移送程序法定化,主要是明确提前作出案件移送决定的具体时间,移送条件,移送的期限、受移送的机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等,以建立系统完备的案件移送制度,规范移送行为.

尽管案件的移送、受理及处理是行政执法与刑事司法相衔接的关键程序问题,但是这些程序性的设计还必须有有效的配套制度来加以保障.这些配套制度包括检验鉴定一体化机制、信息共享机制、联席会议机制等.

1．建立检验鉴定一体化制度

行政执法与刑事司法相衔接中的检验鉴定一体化证据转换与收集一直是行政执法与刑事司法相衔接中的薄弱环节,要在此基础上克服证据转换与收集难的问题,笔者认为可以建立检验鉴定一体化机制,就是法定的检验鉴定机构出具的检验鉴定无论是在行政执法程序中还是在刑事司法程序中都具

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