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摘 要陆源污染是中国海洋环境污染的主要原因.我国虽已初步形成陆源污染的防治法律体系,但很多方面亟待完善.本文从陆源污染法律体系的架构、完善陆源污染民事制度和建立生态补偿机制和修复机制等方面提出了建议.

关 键 词海洋环境陆源污染防治

作者简介：胡兴艳,广东海洋大学经管学院.

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）12-249-02

一、陆源污染及对海洋环境的影响

(一)陆源污染与陆源污染物

按照《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（以下简称《条例》）、1999年12月25日修订后的《中华人民共和国海洋环境保护法》对陆源污染与陆源污染物及其范围的规定,结合相关行政解释,并参照《联合国海洋法公约》的相关条款,陆地污染源（简称陆源）应既包括从陆上直接向海域排放污染物的场所、设施,又包括来源于陆上而从大气层或经由大气层以及经由河流、垃圾倾倒而产生的污染源.相应的,陆源污染物的范围则包括一切产生于陆地上并直接入海或者经过河流、空气等媒介最终进入海洋的污染物,包括来自陆源的水污染、固体废物和大气沉降的污染物三大部分.

(二)陆源污染对海洋环境的影响

国家海洋局《2013年中国海洋环境状况公报》显示：从海洋环境和海洋生态总体上来看,近岸海域海水污染依然十分严重,同时,近岸局部海域的富营养化问题突出.从其污染源来看,陆源污染依旧是海洋环境污染的主要源头.具体表现在：主要入海河流污染物排放量较2012年有一定程度降低但绝对量依旧较大,陆源入海排污口达标排放率仍只有50%左右,陆源入海排污口邻近海域环境质量状况总体较差,80%以上无法满足所在海域海洋功能区的环境保护要求,海洋大气污染物沉降方面,部分区域的特定种类沉降物占比有上升趋势,海洋垃圾中78%的海面漂浮垃圾、81%的海滩垃圾来源于陆地,海底垃圾中主要为塑料袋,也多来自于陆地.陆源污染物污染海洋环境造成的最明显的损害就是导致赤潮的发生.随着赤潮发生海域从分散到成片,赤潮不仅重创海洋养殖业及其他相关产业进而阻碍经济发展,而且严重污染海洋环境,破坏海洋正常生态系统,给全人类生存发展带来灾难性后果.20世纪50年生在日本的水俣病就是典型例证.所以,我们必须对陆源污染进行有效防治.

二、我国陆源污染防治法律现状

首先,《中华人民共和国宪法》对我国环境保护设定了纲领.其次,《中华人民共和国环境保护法》、《海洋环境保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》在基本法层面上对海洋环境保护的基本原则和制度作了规定.其中,《海洋环境保护法》对陆源污染防治做了专章规定,在2000年施行的修订版中又对油酸碱毒物、放射性废水、含有不易降解的有机物和重金属的废水、含病原体污水废水、富营养物质、含热废水、化学农药、过境转移危险废物、通过大气层传播的废物等的排放、施用和处置做了限制或禁止性规定,相比较于《条例》,其关于陆源污染物范围的规定进一步扩大了,《侵权责任法》第八章规定了环境污染责任,并基本确立了无过错责任原则,乃重大进步.再次,《条例》是对《海洋环境保护法》第四章的细化、具体化规定,以行政法规来进一步保障陆源污染的防治.另外,《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》及相关实施细则等也从控制和减少水污染携带污染物入海、防控水土流失减轻地面径流携带污染物、减轻农药污染以及岸滩堆放固体废物等方面直接或间接的预防和控制了陆源污染.最后,各级地方立法机关和地方政府也依照上述法律法规制订了适用于本区域的地方性法规和规章.例如广东省于2009年施行《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》,对主管部门监管职责、海洋灾害事故应急制度、强化入海排污监管、细化落实海洋污染防治等方面做了细致规定.总体上,我国以《宪法》为统领,以《环境保护法》、《海洋环境保护法》以及《侵权责任法》为指导原则,以《条例》、其他单行法和地方性法规和规章为具体规则,陆源污染防治的法律体系已初步形成.这些法律法规的实施,在陆源污染防治方面取得了良好的效果.

但是,我国的陆源污染防治立法方面仍存在不足.首先,《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》已施行20多年从未作过修改,作为陆源污染防治具体准则的最主要规范,已不适应海洋环境保护的需要,对陆源污染的新情况新问题缺乏规制.同时,《条例》作为《海洋环境保护法》的下位法,在1999年上位法对陆源污染相关问题作了修订后,《条例》并未增加相应内容.比如重点海域污染物总量控制,对低水平放射性废水的排放等.下位法规定的缺失极可能使该制度的施行效果大打折扣.其次,《海洋环境保护法》对海洋环境保护、陆源污染防治制度的设计过于原则化、概括化,操作性不强,给执法带来困难和障碍.再次,陆源污染法律责任严重弱化.一方面表现为重行政责任,且行政责任处罚方式单一,处罚力度不足.《海洋环境保护法》法律责任部分只有零星一两个条款涉及民事、刑事责任,其他均是对于行政责任的规定.而行政责任又多是罚款这一责任形式.这种单一的处罚方式,在没有其他处罚方式配合的情况下,处罚效果甚微.而且从法条规定来看,罚款力度也不足,起不到应有的惩戒、威慑作用.另一方面,无论是《海洋环境保护法》还是《环境保护法》,亦或《条例》,都对民事责任一笔带过,对民事救济的程序、方法缺乏具体规制.另外,民事责任在《侵权责任法》法中有了完善,但只是基本确立了环境侵权的无过错责任原则,对于损害认定、赔偿范围等都缺乏具体规定.最后,缺乏海洋生态补偿机制、海洋生态修复机制的设计.三、完善我国陆源污染防治法律制度的建议

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首先,陆源污染防治方面,对《条例》进行修订,使之与《海洋环境保护法》相一致,并结合陆源污染的新情况对后者的原则性规范进行细化、具体化,增强可操作性.在条件成熟时,制定更高效力级次的防治陆源污染的单行法律.同时,对于其它直接或间接防治陆源污染的单行法、行政法规适时进行修订、完善,例如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等.

其次,在海洋环境保护方面,可考虑借鉴国外海洋环境污染防治的做法,对重点海域制定行政法规或单行法来进行污染防治.在我国,渤海、黄海、东海、南海各海域的包括陆源污染在内的污染来源、特点、海域本身自然条件都有差异,可以有针对性的制定相应防治规范.如对南海的保护,可先制定《中国南海海域海洋环境保护条例》,待施行后不断积累经验、进一步完善后制定单行《中国南海海域海洋环境保护法》.

最后,在民事法律方面,进一步完善环境权相关立法.党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定,民法典的制定被作为其重要一环.在民法典中确立环境侵权民事责任,把公民环境权的保护落到实处.

一方面,赋予

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