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【摘 要】通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程,分析现行城市土地利用总体规划的问题和矛盾,提出新一轮规划修编中需要解决的问题和一些编制方法.
【关 键 词】土地规划；修编；探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式,是落实土地管理法的重要手段.随着我国社会经济的不断发展,近几年我国城市化进程逐步加快,对自然资源和生态环境等产生了较大的影响和冲击,引发了一系列的矛盾和问题,其中尤为突出的是土地问题.,针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题,从系统的角度加强、完善土地利用规划功能,使之与城市的发展方向、发展速度相协调,促进土地资源的节约与集约利用.
1我国城市土地利用中存在的问题
近年来,随着我国城市化步伐的逐步加快,我国在城市土地利用方面存在的问题日益暴露出来,主要表现在以下几方面.
1.1城市用地规模扩张过快,用地供需矛盾尖锐
目前全国共设有660个城市,两万多个建制,2005年我国的城市化率达到43％,大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积2000年为2.24万平方公里,2003年达到2.83万平方公里,2004年全国城市建成区总用地面积约3万多平方公里,年均增长8％左右,远远超过城市化的速度.求.
1.2城市已占用土地利用效率低下
在城市用地大规模外延扩张的同时,我国城市已占用土地的利用效率却非常低下,绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地.同时,城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象,远远达不到集约用地的要求.
1.3城市用地结构比例失调
我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大,商业服务业及市政环境用地比例过小.目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％―30％之间,远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％―25％之间的规定,而发达国家城市工业用地比例一般不超过15％
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2我国城市土地利用规划管理中存在的问题
城市土地利用规划是合理调节、分配、控制城市土地利用的有利工具,但目前我国的城市土地利用规划功能较弱,对用地的管理尚不到位,主要表现在以下几个方面.
2.1城市土地利用信息管理不完善
城市土地利用数据反映了当前城市土地的利用情况,是对各类城市用地进行有效控制、提高土地利用集约度,开展城市土地利用规划的基础.目前我国大部分城市的土地与规划部门对城市中各类土地的利用情况掌握不足,一些建设项目用地相关数据记录上存在着数据缺失、不详等现象；随着时间的推移,相关统计数据不能做到及时更新与存储；记录在案的资料繁杂、混乱,缺乏系统规范的整理,不能将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合.规划部门对城市用地信息的掌握不足必然会导致对土地利用效率低下、布局不合理等问题管理不到位.
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2.2土地规划与城市规划不相协调,与经济发展不衔接
目前我国城市土地利用规划的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应的规定,但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门,两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同,城市土地的统计口径不同,每一轮规划编制的时间不同[2],规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护,而城市规划则强调城市规模.这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”,给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难.同时,两个规划中有关城市土地利用规划的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象,不能与城市的总体发展融为一体,保证城市用地规模的合理扩张.
2.3缺乏专门的城市用地规划法规,对城市用地控制较弱
我国土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划,土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划.但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划,而对其他的土地利用规划则关注较少,尤其是土地利用详细规划.
3城市土地利用规划的制定
3.1基于系统协同视角的城市土地利用规划原则
城市作为一个开放的复杂系统,它由许多子系统构成,如经济子系统、教育子系统、科技子系统、人口子系统、城市用地子系统等.它是若干个子系统之间动态地相互促进、相互作用的关系及其程度的反映.城市土地作为城市生态系统的一个子系统,它的利用规划不能仅限于自身系统,出现什么问题治理什么问题,而应当着眼于整个城市系统的和谐发展,与其他子系统紧密协作,才有可能从根本上改变城市土地利用过程中存在的问题.因此,一个城市的用地规划应当以促进城市的整体系统有序发展与土地自身系统的集约利用为原则.
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3.2城市土地利用规划的制定建议
按照促进城市系统有序发展及土地集约利用的原则,城市土地利用规划作为一项系统工程,应当由土地部门、城市规划部门共同负责编制,经济发展委员会、发展与改革委员会等经济职能部门以及各类土地使用部门参与编制.规划的编制要遵循客观性、科学性与可操作性原则,使规划能够真正对城市土地利用的控制起到实效.
3.2.1深入开展城市土地用地现状调查
客观、准确的用地信息是土地利用规划编制的基础,在城市土地利用规划编制之前应当首先对城市的用地系统展开深入的调查,明确各类用地的数量、质量、分布、利用和权属状况.结合现代信息技术完善土地信息的管理制度,建立城市土地利用信息数据库,对每类用地的用地指标、经济指标数据,如某类建设项目用地的人均占地面积、建筑密度、容积率、绿地率、单位面积产出、投资强度等进行详细存储.根据用地情况的变化,定期更新数据库,保证数据资料的系统性、准确性、及时性和连贯性,为各类土地管理决策提供科学依据.
3.2.2根据城市各经济、社会子系统发展战略,制定城市土地的利用指标
根据城市的经济发展方向及策略、教育发展战略、医疗发展战略等经济、社会子系统的发展要求,按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137―90）对土地分类,制定、调整居住用地、公共设施用地（其中包括行政办公用地、商业金融业用地、医疗卫生用地、科研教育设计用地等多个种类用地）、工业用地、对外交通用地、市政公用设施用地等各类土地的使用比例、用地强度及地理布局,针对不同的用地类型,选择适宜的指标,如人均占地面积、容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、绿地率等,对土地的集约利用进行控制,使之符合经济、社会发展的速度及需求.
3.3加强用地建设的事后监督、评价
要将各种土地利用活动限定在土地利用规划所规定的方向和范围之内,还要重视用地建设项目的后期监督与评价.对于后期建设与申请初期设计不相符合的项目,予以一定的处罚,避免土地使用者以各种名目、理由圈占土地,而进行低效开发,违反土地利用规划的宗旨.同时对各类已建成项目进行用地集约度与经济生态化评价,以检验土地利用规划的正确性与有效性,为下一期城市土地利用规划提供决策依据,以保障土地系统和社会整体长远利益的实现.
我国的城市土地利用的研究尚处在起步阶段,而城市土地利用绩效的研究更是方兴未艾,尚有许多研究上的空白之处.一些城市虽然开展了存量土地的现状调查和潜力分析研究,积累了一些提
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