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12299;进行补充和完善.以国务院28号文件、31号文件为代表的一系列规范性文件对《土地管理法》作出了必要的补充和完善,其中许多制度较为完善,需要上升为法律制度.例如,征地补偿安置方面,28号文实际已提高了补偿标准,明确了“生活水平不降低,长远生计有保障”的补偿原则；31号文件规定要提高新增建设用地土地有偿使用费标准,并按实际面积收取,提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准；规划实施管理方面,28号文件要求严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理,加强土地利用计划管理等.《物权法》和其他法律规定中一些新的内容有待于在《土地管理法》中得以落实和衔接.一是《物权法》规定了不动产统一登记、住宅用地自动续期、建设用地使用权分层设立、工业用地及经营性用地招拍挂等内容,需要在《土地管理法》中进一步落实.二是《农村土地承包法》等法律与土地管理相关的一些新规定,要求《土地管理法》与之衔接.
土地管理实践中已经客观存在的现象,需要得到法律支撑.一是土地督察制度,国家土地督察制度已经实施,但对于督察的职能、权限等仍有待于在法律层面上作出规定.二是集体建设用地流转客观存在,需要在法律层面进一步明确.
成因源于多个方面
体制机制中的消极因素仍未消除.管理土地是各级政府的重要职能,因此,不可避免地与政府其他职能产生冲突与摩擦.牺牲耕地、牺牲环境片面追求GDP的政绩观普遍存在,一些地方政府盲目地把土地有偿使用收入作为地方经济的增长点和财政支柱.在现行财税体制下,县乡两级财政供养人员多而财政收入少,使得一些地方政府在不断增长的财政压力下片面追求土地出让收入.
由于上述原因,导致地方政府很难正确处理保护耕地与经济发展的关系,从而以各种形式变相规避规划管制、计划控制和审批管理,违法违规批地,圈占并低价向市场供应土地,越权批地、未批先用、随意改变土地规划用途等现象时有发生,因此,现行的发展机制和政绩考核标准已经成为《土地管理法》无法真正贯彻落实的内在原因.
社会转型中诸多矛盾在土地问题上集中体现,客观上放大了土地问题.当前我国社会正处于工业化、城镇化的快速转型时期.由于土地问题的特殊性,使转型时期的诸多社会矛盾集中体现于土地问题上.如征地问题和征地补偿安置问题,实质是社会分享改革发展成果和农村基层组织建设问题；规划实施问题,实质是国民经济科学布局与空间分布问题；土地产权问题实质是所有制问题,更关系到城乡统筹规划、协调发展问题；土地收益问题,则属于改革税制、转移支付等财政税收范畴.但现在都成了土地问题.而我国社会转型期的漫长性,也就决定了土地问题的产生和解决也要经历一个漫长的时期.
经济社会快速发展,土地管理面临新形势新变化.1998年以来我国经济快速增长,特别是2003年以来GDP连续保持两位数增长,我国经济正处于建国以来最好的发展阶段,对土地管理和供应提出了新的要求,而经济增长方式尚未真正转变,仍是外延型、粗放型增长,客观上导致了建设用地需求的大量增加,这决定了土地管理将长期面临复杂的局面.
建议：理论与立法同行
对土地管理深层次问题进行系统研究,为《土地管理法》修改奠定理论基础.土地制度事关经济社会发展全局,关系社会和谐稳定,土地管理也面临诸多热点、难点问题,只有从理论层面上系统研究这些问题,法律制度层面上的规范才有依据.如怎样进一步强化规划的管控作用；如何建立耕地保护的新机制；如何强化地方政府耕地保护责任；如何进一步完善土地产权制度；如何拓展建设用地的新空间；如何建立和完善征地争议裁决制度等,都是需要深入研究和尽快解决的问题.
加强法律执行的监督,确保土地管理制度的严肃性.首先,严格执行《土地管理法》确立的各项制度.各级政府和国土资源管理部门应当不折不扣地执行《土地管理法》的各项规定,依法查处各种违法行为,真正落实耕地保护和土地执法的责任.特别是要根据《土地管理法》的立法精神,研究解决新问题、新情况.
其次,进一步加强《土地管理法》执行的监督.充分利用新闻媒体、社会舆论等途径,加强对《土地管理法》实施的监督,促进各级政府和国土资源管理部门依法履行土地管理职责.通过加强与纪检监察、组织人事部门等的配合,改革完善干部考核机制,建立完善的部门沟通与工作联动机制.
第三,定期开展法律制度执行情况评价.通过定期开展土地法律制度实施评价,客观分析土地管理法律制度执行的成效和不足,分析法律制度在执行中存在的不足及其原因,提出加大法律制度执行力度的具体措施和进一步修改完善法律的建议.
适时启动《土地法》的起草工作.从当前制约土地管理的一些问题来看,有的可以通过改进工作方式、提高工作效率、严格执行法律等方式解决,同时还有诸多问题仅靠《土地管理法》这一部行政管理法无法解决,尤其是《物权法》颁布后,土地权利的类型和内容等方面有了新的规定,调整新形势下的各种土地法律关系,迫切需要制定一部综合性的土地基本法.
纵观中国历史,历朝历代都十分注重调整土地关系的立法.从唐六典到大清民法典,从民国时期的《土地法》到中国共产党的《土地法大纲》和《土地改革法》,都对土地关系的调整产生过重大影响.目前,我国经济体制转型基本完成,社会改革局面基本确立,制定一部符合科学发展、社会和谐要求的《土地法》的时机已经基本成熟.建议国土资源部适时启动《土地法》的起草工作,制定新中国第一部《土地法》.唯有如此,才能真正解决当前土地管理的复杂问题,完成党中央、国务院赋予的神圣职责,不辱国土资源部门的历史使命.
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