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10月6日,《全国土地利用总体规划纲要(2006―2020年)》由国务院印发各地实施.对备受社会关注的新一轮土地利用总体规划修编来说,这是一个振奋人心的消息.《纲要》的形成,经过了近千个日日夜夜的艰苦奋战,凝聚着从国务院总理到普通大众的关切和心血.
新的《纲要》以切实保护耕地为前提,以保障科学发展为主线,对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署.
源起：修编势在必行
近两年来是我国土地管理事业极不平凡的一段时期.在党中央、国务院的大力支持下,声势浩大的土地市场治理整顿让全中国人民认识到了土地资源管理的极端重要性.其间,中央果断提出,运用土地政策参与宏观调控.作为这场整顿的直接成果,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台,我国的土地管理事业由此揭开了崭新的一页.新一轮土地利用总体规划修编,就在这样的大背景下启动.现行各级土地利用总体规划的实施,对于切实落实土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田等发挥了重要作用,有效保障了国家粮食安全的资源基础,促进了国民经济的平稳较快发展.进入新世纪后,经济社会持续快速发展,土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化.原《纲要》已不适应当前土地利用和管理的形势,有效实施现行规划的难度越来越大.
一是,原《纲要》确定的建设用地规划总量控制指标已经突破,不少省(区、市)已经用完分解下达的指标,无法按现行规划安排用地,亟需修编规划.
二是,国家能源、交通、水利等中长期规划和“十一五”规划陆续经国务院批准实施,新一轮城市规划修编正在推进,客观上需要尽快修编原《纲要》,对各类基础设施的2020年用地规模、结构和时序进行调控和引导.
三是,“十一五”规划提出了耕地保有量等约束性指标,亟需通过修编原《纲要》加以分解落实,明确各地方政府土地利用调控的目标和责任.
四是,《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)提出了强化土地利用总体规划整体控制作用的有关要求,亟需通过修编原《纲要》,统筹安排各业各类用地.
因此,新一轮土地利用总体规划修编势在必行.
序幕：开展前期工作
开展前期工作,是这一轮规划修编的一个显著特点.
经过两年多的土地市场治理整顿,规划修编工作提上了重要日程.各地普遍表现出积极的姿态.不少地方政府主要领导亲自挂帅,在经费、人员上全力给予保障,有的还定下了时间表.从上一轮规划修编时的“要我做”,到这一轮规划修编“我要做”,土地利用总体规划的地位显著提高.
2005年7月12日,全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开.曾培炎副总理到会听取意见并作重要讲话.国务院20多个相关部门的负责同志以及部分省(区、市)的领导出席了会议.会议层次之高,令人瞩目.
前期工作的提出,无疑是给某些急切期待规划修编的地方上了一副清醒剂.一些地方表示,现行各级土地利用总体规划已经执行了8年,部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要,不少地方的规划用地指标已经或接近用完,急于着手修编.
不可否认,一开始,不少地方规划修编的注意力,主要集中在扩大用地规模、降低耕地保有量和基本农田保护面积上,不少地方希望这一轮规划能多分配一些建设用地指标,有的甚至希望成倍增加.有关行业、部门提出的用地需求也普遍过大,远远超出了实际供给的可能.
规划本质上是以理性的预测和筹谋,克服市场的不足和人类行为的盲目性.一些地方在盲目膨胀之后已经尝到了结构混乱、生态恶化、后续发展乏力的痛苦.深刻的教训提醒我们不能重蹈覆辙,再走经济粗放增长的老路.现实的压力逼着我们只有一个选择：从中华民族生存和发展的长远大计出发,实行世界上最严格的土地管理制度,推动土地利用方式由粗放向集约转变.
这正是开展规划修编前期工作最为根本的目的.这一轮规划修编,不仅要从国土资源管理层面,更要从社会经济发展层面,立足加强和改进宏观经济调控,提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力.不能就土地谈土地,就规划讲规划,而是要按照科学发展观的要求,通过扎实深入地开展规划修编前期工作,积极探索土地利用新模式,真正突破传统的土地利用方式,既保证当前经济社会发展的合理用地需求,又保证对经济社会发展的可持续用地供给,走出一条符合中国国情的土地利用新路子.
同时,做好规划修编前期工作的过程,也是统一思想、提高认识的过程.思想认识不统一,主要矛盾不理清,新一轮规划修编很难达到预期目标.面对业已出现的矛盾和问题,迫切需要调整修编步伐,集中一段时间开展前期工作,为规划修编做好思想和技术上的准备.其核心内容就是深入研究诸如耕地和基本农田保护、节约集约用地、统筹城乡和区域发展等有关土地利用重大问题.只有把这些问题研究透了,思路和对策对头了,规划修编才能顺利进行.
规划前期工作明确要求各地严格执行规划修编条件和程序,在前期工作报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后,方可开展规划修编工作.同时明确,各地要通过对现行规划实施情况的系统评价,做到“四查清、四对照”(即查清规划期内新增建设用地总量,与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量,与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量,与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况,与违法用地的处理要求对照检查).“四查清、四对照”与重大问题研究同时开展,互为支撑,共同组成前期工作报告的主体内容.
经过认真梳理,各地归纳出这一轮规划修编面临的几大问题：一是耕地面积逐年减少,人地矛盾日趋尖锐；二是建设用地呈全面扩张之势,无序和粗放利用加剧；三是城乡土地利用缺乏统筹,二元用地结构问题突出；四是区域土地利用协调不力,用地布局不够合理；五是土地后备资源日益匮乏,开发整理复垦难度增大；六是局部地区土地破坏、退化严重,生态环境总体呈恶化趋势.
许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价,进一步摸清了土地的现状和潜力,理清了经济社会发展面临的突出土地问题,并把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来,对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索.
――耕地和基本农田保护进一步加强.浙江省进一步加大耕地保护力度,继续建设标准化基本农田.按照新的规划,在不影响生态环境的前提下,该省将积极引导建设项目利用低丘缓坡林地、滩涂等非耕地.同时,加快推行农村宅基地整理复垦,在全省积极推进“宅基地革命”.
四川省开始实施“金土地”工程,计划10年整理土地1000万亩,新增耕地100万亩,形成高质量的基本农田600万亩.
辽宁省沈阳市在规划修编中将合理利用盘活老工业基地土地资源,在建设用地布局上尽量少占耕地.
――集约用地蔚然成风.浙江省嘉善县提出了“村庄竞争力”的概念.其专题研究成果,给农村居民点的搬迁归并指明了方向.他们还对已供地工业企业的用地情况进行了调查评价.
成都市提出走集中发展、集约用地的道路,将全市333个乡镇撤并1/3,重点规划发展14个镇,每个区、县只设置一个工业集中区,同时在一些地方进行城乡综合土地整理、拆院并院等试点,挖掘土地潜力.
――用地结构和布局进一步优化.广东省东莞市提出“四整四聚”的工作思路,即整合城镇用地,城镇建设向中心城镇集聚；整合工业用地,工业用地向园区集聚；整合农村住宅,民宅建设向中心区集聚；整合零散耕地,耕地保护向规模经营集聚.
湖北省武汉市在规划大纲编制中,采纳了专题研究成果中提出的都市发展区和农业生态发展区两大层次的空间格局.其中,都市发展区作为城市空间集聚发展、集约布局的重点区域.将重点建设中心城和东部、东南、南部、西南、西部、北部六大新城组群；农业生态发展区作为远郊农业和乡村建设用地的主导区域,规划构建“城关镇一中心镇一一般镇”的三级城镇体系.
各地在前期工作中,引入了一系列新的理念和方法.例如创新耕地保护理念,耕地保护的重点逐步从数量保护转向保持数量平衡与保护耕地质量并重；创新限制城镇规
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