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【摘 要】关于政府绩效管理的研究很早就开始了,但学术界存在一些争议和各自的观点.本文对政府绩效管理做一个规范的定位,即是一种财政绩效管理但非一种理财行为,然后就其价值取向与关键问题的把握做一些理论上的探讨.
【关 键 词】政府绩效管理；财政绩效管理；价值取向
一、政府绩效管理的合理定位
政府被定义为在一国范围内的一种社会制度,也能说是由一定阶级占统治地位的公共事务管理机关.随着一国经济与制度的发展,政府的行为越来越受到民主观念的监督与制约,如何像企业管理其行为那样来很好的管理政府行为,即政府绩效管理逐渐成为各国进步的难点所在.
政府绩效管理是政府借鉴企业管理有效形式的产物,是引导政府及其工作人员树立正确导向,尽职尽责做好各项工作的重要制度安排,是指公共部门积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应,数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,获得公共产出最大化的过程.
绩效顾名思义为“成绩与功效”,是包括了经济、效率、效果、质量、责任与公平的综合性结构,是一种行为结果的定义.但绩效管理则有一个完整的过程,即先对目标进行设定与实现,再对实现结果进行系统评估的过程.在整个过程中体现出控制、计划、管理、责任与回应等五个特征.从另一角度说,绩效管理也是一项制度而非方法,因为绩效管理具有长期性,会起长期规范人们行为的作用.
从一定意义上说,政府绩效管理看似包括了财政绩效管理.虽然政府行为包括财政支出、税收和行政等,但所有一系列的政府行为的背后都有一定的支付作为行为的驱动或是补偿.不管是税收征收行为还是行政选择,其政府行为人员均会获得一定的支付金额,也即所有政府行政过程都是靠支出驱动或补偿的.因此实现政府行为背后的财政支出绩效管理既是政府绩效管理.
严格地说,财政绩效管理并非一种理财行为.虽然理财行为是为一个主体最优支出选择,它也考虑了经济、效率、效果、质量、责任,但它往往不考虑公平.也就是说财政绩效管理体现着政府的稳定社会、实现公平的特殊职能.如前所述,若说理财行为体现着支付驱动的话,那么对行为的补偿则体现出财政绩效管理公平性的一个方面.
形象地讲,实现政府行为相对于整个社会最优化就相当于实现了一个包括了经济、效率、效果、质量、责任和公平在内函数的最优.因此可以清晰地看到,与传统财政管理以函数中的经济性为首要目标不同,财政绩效管理则没有硬性规定以何为主,而是应该根据整个当前的形势决定不同比重.
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二、政府绩效管理的价值取向
中共的十七大报告从全面推进改革、深入贯彻落实科学发展观、发展中国特色社会主义的战略高度明确提出要加快行政管理体制改革,努力建设服务型政府.
政府绩效管理虽名叫管理,但体现的却是“服务性”的价值取向.这与现代型政府存在的理由是一致的.在民主的社会当中,政府的存在已经不再是为统治阶级自己谋取利益的手段,现已经变成规范社会秩序、实现民主与公平、实现经济繁荣的主体.其宗旨还是服务于社会,服务于人民大众,制定规范的法律体系,提供平等竞争的市场环境,减少人们的寻租行为,增加实现自我价值的激励,消除部分行为的外部性特征,伸张公平与正义原则,提倡公务人员的廉洁作风,使得市场能够更快速合理有效地运行,使得社会保持稳定,实现资源的优化配置.
总之,政府绩效管理的目的是在于更高的完善其所提供的公共服务水平.
三、政府绩效管理的实现
学术界关于怎样完善政府绩效管理的观点有许多,但我们应重点把握几个要点：
第一,要实现优质的政府绩效管理,必须要有法律基础.
缺乏法律时,绩效管理缺少约束和统一,造成实施上的随意性和自发性,绩效管理的目标制定、考核指标和标准、考核的程序和技术等都由上级领导决定,绩效评估的结果也在很大程度上取决于领导对绩效管理的态度,这也是公共部门绩效管理流于形式的最主要原因.法律的肯定和规范能确认绩效管理在公共部门管理中的地位和权威,通过相关的规定,重构绩效管理的制度基础、引导价值取向、明确评估主体的构成、保证绩效结果的反馈等,利于绩效管理在公共部门中的实施取得实效.各级政府及相关部门在实施绩效管理时,依照规定进行长期的战略规划,并据此制定绩效管理的目标,选择适当的技术方法,将结果及时有效地反馈.尤其重要的是,将绩效评估确定为公共部门中长期、定期实行的考核,将绩效管理确定为基本的管理方式.
第二,在改革中应该力求转变人们的传统观念和不良风气.
一些官员在执行中受人情世故,传统伦理道德等因素影响较大,使制度刚性与伦理柔性结合在一起.虽然这也能通过法律的约束达到改革目的,但是依靠逐渐改变观念和摒弃不好的行为习惯所达到的效果更根深蒂固.法治是社会外在强化,而德治才是人心内在升华,故提高社会公民和政府官员的伦理意识和道德修养是中国政府实现绩效管理之根本“土壤”所在.从社会环境角度看,还可以完善公众参与绩效评估的方式,提高其主动性.
第三,在建设服务型政府中可能遇到的问题.
腐败是政权建设中的难题,而廉洁建设既是政治问题,也是经济和社会问题.
首先一个问题是逆向选择,是在信息不对称的情况下,参与交易的一方比另一方拥有信息,这些信息能影响交易结果以至他所采取的行动是正确的,但是其他人却未能及时拥有该信息.因此他有可能将其隐藏,以获得私利.将其原理用于分析腐败行为,可以得知监督人很可能不具备执行人的贿赂信息,因为执行人可利用其职权看掩盖或者抹灭其不当行为.其次是道德危机,是说由于交易一方不易被另一方准确地观察或臆测到.因此受托人会利用这一点,最大限度地增进自身效用,并做出不利于委托人的行动.贪污具有隐秘性,不易被发觉,因此在信息不对称下,负责人会利用此点,通过受贿来获取更多利润,产生道德危机.再次,出现的问题是激励不相容.委托人的激励机制有时不能调动受托人的积极性,甚至产生消极效果.在缺乏有效监督时,代理人会打着其他主体的名号为自己牟利.
以上三点问题均是由信息不对称和监督成本高造成,因此要有效地防范其出现,必须完善政府行为和工资福利的透明性,构建起权威的监督机构,实现信息的对称协调和监督权力的相容.
第四,评估体系的构建至关重要.
评估主体的多元结构是保证绩效评估信度的基本原则,每个评估主体都有其特定的评估角度,综合大多数评估主体评估的结果,才能全面客观地评定被评估对象.公共部门作为社会公共责任的承担者,决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估,且要接受社会的评估,因而,可引入企业绩效管理中使用的360度绩效评估.它是由员工自己、上司、直接部属、同仁同事甚至顾客等各个角度来了解个人的绩效：沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力等.通过这种理想的绩效评估,被评估者不仅可从自己、上司、部属、同事甚至顾客处获得多种角度的反馈,也可从这些不同的反馈清楚地知道自己的不足、长处与发展需求,使以后的职业发展更为顺畅.评估指标须根据公共部门的职责范围设定,不属于其职能范围的,不应当作为评估指标.评估指标的设计,既要考虑全面性,涵盖公共部门工作的基本职责范围,又要突出地区发展、行业发展和时间阶段性的重点,强调关键指标；既要规定规模、总量
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