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西部大开发让西部人看到了脱离贫穷的希望,可是,5年过去了,虽然西部的巨变有目共睹,但这里的人们却不得不面对东西部差距不断拉大的尴尬局面.
导致东西部差距拉大的原因无疑是多种多样的,但不可否认的是,就现行税制和税收优惠政策而言,存在诸多诱使东西部发展差距拉大的因素.
构建公正和谐的税收优惠理论、加大国家对西部的财政转移支付力度、建立有效的资源税权责体系、强化生态税费功能等等,是推动西部大开发获得真正实效的必由之路.
随着国家西部大开发战略的确定,国家出台了一系列倾斜性的优惠政策,支持西部人实现富裕的梦想.在这些系列化的倾斜性优惠政策中,促进西部大开发的税收优惠政策最引人注目.
然而,以“减税”为主要特征的税收优惠政策,并没有给西部发展带来预想中的实惠,反而减少了西部地区的相对财政收入,加剧了西部地区的财税收入矛盾,使西部地区原本就窘迫的财政状况更加尴尬和困难.而且从长期看,这些优惠政策极有可能进一步加剧东西部的发展差距,继续降低西部地区的经济社会发展水平,背离西部大开发的战略意图.
现行税制条件下的西部困局
西部地区最大的优势是自然资源,西部要发展要富裕,最直接的途径就是将资源优势转化为发展优势.
按照现行的西部大开发税收优惠政策,对开发不可再生资源的企业同样可以享受税收优惠期.这意味着这些企业可以在优惠期内加大开采力度和速度,从品位高、易开采的矿点下手,在最短的时间内获得丰厚的利润,同时又不缴所得税.而一旦优惠期满,他们又可以换一个地方开采.其结果是,地方税收没有收上来,资源却已经被滥开采,生态环境遭到严重破坏.按国家《煤炭工业技术规范》的要求,矿井采区的回采率最低不应小于75%,而陕西榆林地区的神东公司只有29.7%,地方小煤矿只有25%.而且,由于目前能源紧张,煤炭价格不断上涨,一些煤炭开采企业为了赚钱,超设计开采现象十分普遍.
然而,广大西部地区在将丰富的资源贡献出来的同时,并没有从中获得基本的回报.西部群众没有因为脚下的资源过上富裕的生活,反而却承担着过度开发留下的生态灾难与环境污染,持续面临着东西部差距不断拉大的尴尬局面.
除过资源优势,西部的另外一个优势就是“一五”、“二五”、“三五”建设时期国家在西部配置的项目资产.改革开放前,西部省市国家重点投资的老企业,特别是三线企业每年承担着国家科研任务,担负大量军品研制任务,为国家政治稳定和国防建设做出过巨大的贡献,但由于设备老化,包袱沉重,这些企业目前大多处于亏损状况,没有享受到西部大开发的税收优惠政策.
由于税收优惠政策对西部扶持的针对性不强,大多采用的是直接优惠的方式,不利于西部地区企业的发展.直接优惠主要针对的是企业的利润进行,如降低税率、定期减免等,最适应于那些盈利快、见效快的企业,而对西部那些投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励则作用不大.同时,对吸引东部民营企业投资西部创业也缺乏明显的激励性政策,这同样会削弱西部大开发的招商引资力度,制约西部现有企业资本的存量激活.
众所周知,在现行宏观经济调控政策体系中,计划价格和价格政策还在发挥着重要作用.以石油、煤炭等资源类初级产品为例,目前还是由“中石油”、“中石化”等国有特大型企业垄断经营；从价格政策看,石油、煤炭等资源类初级产品的价格还是由国家统一定价,并没有与国际接轨,二者之间的价格差非常大.目前的税收政策,只对石油、煤炭等资源类初级产品征收很低的资源税,不但没有与国际通行的资源税税率接轨,而且在近十几年间资源税的相对税率大幅度下降了大约五到六倍.有资料表明,上个世纪80年代我国资源税的相对税率为3%左右,2004年,则下降为0.6%左右,自然也就大幅度地减少了西部地区的财政收入.
据有关专家测算,如果资源输出价格低廉,必然造成国民收入分配向东部转移,如果资源输出价格与国际接轨,则会阻止国民收入分配向东部转移.
从产业发展的计划政策角度分析,由于“中石油”、“中石化”等国有特大型企业垄断经营,西部企业很难参与进去.人们很容易忽略的是,石油等资源类初级产品的价格虽然没有与国际市场价格完全接轨,但相应的涨价也增加至少1000亿元以上的石油收入,这些收入都归“中石油”、“中石化”等中央企业所有,而西部政府只能通过资源税参与分配,获得低值的收入.
税收优惠理论滞后与政策针对性欠缺
导致东西部差距拉大的原因无疑是多种多样的,但不可否认的是,就现行税制和税收优惠政策而言,存在诸多诱使东西部发展差距拉大的因素.
借西部大开发东风出台的一系列税收优惠政策,其理论准备明显不足,主要依据的是传统的减税增税理论.岂不知减税增税理论的使用是有一定的前提和条件的.前提条件不同,效果自然南辕北辙.具体说,税收优惠政策之所以当年在东部产生正效应,其根本原因在于,当年东部有自然条件优越的港口、公路、铁路等交通、通讯基础设施,与国际国内消费市场的距离近,产品运输成本低,高素质劳动力和人才多,有长期经商办企业的传统,与西方发达国家来往频繁等优势.所以,一旦开放后,在优惠政策的促进下,很快迅速形成了资金流、信息流、技术流、人才流的政策“洼地”.但在东部已经高速发展和积累的今天,且不说广大西部不具备当年东部的诸多优势,就是有,也会因为时空的变化,难于产生当年的政策效应.在当年的历史背景下,东部可以说“给点阳光就灿烂”,但发展到今天,对西部而言,就是阳光普照,也难言灿烂,获得当年的政策效应.
其实,国家先后出台的一系列促进西部大开发的税收优惠政策,只是把东部现行的税收优惠政策“克隆”给了西部,因此,最多只是拉平了东西部地区之间原有的政策差距.但由于西部目前的基础设施、政府效率、市场化程度等与东部的明显差距,西部现有资本凝聚力仍然很小,西部大开发吸引资本的政策效应并不明显.
实现“第二个大局”战略,必须有清晰的思路.然而,由于理论准备的不足,表现在出台的具体税收优惠等政策上,显得思路模糊,针对性欠缺,自然不可能解决西部大开发中的深层次问题.比如,现行税制忽视了东西部纳税人的实际税收负担能力,在税收政策上采取了无差别的“一刀切”的原则,无论是东部还是西部的“税负”都统一,致使东部省份的名义税负高,实际税负低于全国平均水平.
而且,由于税收政策优惠主要局限于企业所得税方面,税收政策优惠范围狭窄,力度小,实际的政策效果就不明显,致使所得税的优惠对大多数西部企业来讲只是空欢喜.
税收优惠政策思路模糊和政策单一的具体表现是配套优惠政策滞后,既增加了政策具体执行的难度,也使政策效应正负抵消.比较集中的表现是对西部地区因为减免税形成的财政收入减少,没有根据西部的实际给予及时的抵补,客观上影响了税收优惠政策积极效应的发挥；扶持重点不突出,区域核心竞争优势没有充分关照,也导致西部地区的资源优势和产业优势没有充分发挥作用,相反,由于现行税制和税收优惠政策的缺陷,加剧了西部地区发展的矛盾,成为阻碍西部发展的障碍.
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