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农产品质量安全直接关系到一定时期内生产发展、消费安全、经济发展和社会稳定,具有社会管理的基本属性,是市场经济条件下政府的基本职能之一.近年来,我国农产品质量安全水平虽然有了较大提高,但农产品生产销售过程中存在大量不安全因素,如药物残留超标等问题,食用农产品引发的急性中毒事件时有发生.2003年以来发生的多起全国性的重大农产品安全事件,更是引发了全社会对食品安全问题的高度关注.农产品质量安全问题的发生既有监管不力的问题,也有法律法规不完善等方面的原因,但最根本的原因是我国农产品质量安全体系建设起步较晚,基础薄弱,制度不合理.因此,加强农产品质量安全管理的制度安排已成为当前我国农业和农村经济发展的重要内容.2006年11月1日《农产品质量安全法》和2007年7月国务院《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》实施以来,农产品质量安全管理的基本制度框架初步形成,我国农产品质量安全制度建设有了显著进展,农产品质量安全水平已明显改善.进一步分析影响我国农产品质量安全管理的制度因素,将有利于使我国农产品质量安全管理的制度安排更加合理,对于进一步提高我国的农产品质量安全水平具有重要的战略意义.
一、我国农产品质量安全管理取得的成就
我国政府历来高度重视农产品质量安全工作.20世纪90年代农业发展进入数量安全与质量安全并重的新阶段,为进一步确保农产品质量安全,我国明确提出发展高产、优质、高效、生态、安全农业的目标.经过10多年的努力,我国农产品质量安全水平有了很大提高,总体是安全、放心的.
根据国家统一部署,2001年农业部在全国启动实施了“无公害食品行动计划”,组织各级农业部门以蔬菜中高毒农药残留和畜产品中“瘦肉精”污染控制为重点,着力解决人民群众最为关心的高毒农药、兽药违规使用和残留超标问题；以农业投人品、农产品生产、市场准入三个环节管理为关键点,推动从农田到市场的全程监管；以开展例行监测为抓手,推动各地增强质量安全意识,落实管理责任；以推进标准化为载体,提高农产品质量安全生产和管理水平.根据2007年上半年的监测结果,目前蔬菜中农药残留平均合格率为93.6％；畜产品中“瘦肉精”污染和磺胺类药物残留监测平均合格率分别为98.8％和99.0％；水产品中氯霉素污染的平均合格率为99.6％,硝基呋喃类代谢物污染监测合格率为91.4％,产地药残抽检合格率稳定在95％以上.2007年8月17日,国务院新闻办公室发表了《中国的食品质量安全状况》白皮书,无公害、绿色、有机等品牌农产品已成为出口农产品的主体,占到出口农产品的90％.农产品质量安全保障体系日益完善,监管能力逐步增强,农业标准化水平显著提高,法律法规不断完善,以确保农产品质量安全为目标的服务、管理、监督、处罚、应急五位一体的工作机制逐步形成.
二、我国农产品质量安全管理的制度缺陷分析
尽管我国农产品质量安全管理近几年取得了较大进展,但由于管理体制、管理制度等方面存在的缺陷,增加了我国农产品安全管理的成本和难度,主要体现在以下几个方面.
1.农产品质量安全管理机构众多.部门之间协调不力
目前我国的农产品质量安全管理机构众多,中央一级就有农业部、卫生部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、国家粮食局、工商行政管理总局、环保总局以及国家食品药品监督管理局等部委,下面还有省、市、县三级的各级政府以及各部委在地方的延伸机构,数量众多,结构庞杂.根据职能分工,我国农产品质量安全管理机构主要有农业、质检、工商、卫生、食品药品监督管理、发展和改革、商务、环保、轻工、公安、法制、教育等十几个部门,每一个部门都是相应环节的监管主体,而这种多主体监管也造成了真正意义上的监管主体的缺失.而且,各部门之间缺乏有效的
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2.农产品质量安全监督体系及法律法规不健全
法律法规是保障我国农产品质量监管顺利进行的前提.目前我国直接或间接地涉及食用农产品质量安全监管的法律法规大致有以下几方面：动植物检疫和防疫方面,农产品卫生管理方面,种子管理方面,农药管理方面,饲料、兽药和肥料管理方面等.这些法律法规,在确保我国农产品质量安全、保护消费者权益等方面起到了一定的积极作用,而且为了适应形势发展的要求,现行的部分法规也相继进行了修订.尽管近年来我国在农产品质量安全法律法规建设方面取得了一定的成绩,但是与美国等发达国家相比,我国农产品质量安全监管问题上缺乏强有力的法律依据.农产品质量安全管理涉及农产品从生产到市场流通的全过程管理,牵扯面广,管理体制不顺,缺少专门针对农产品质量安全监管方面的法律法规.现行国家出台的相关法律法规未能涵盖农产品质量安全管理的全过程.在管理体制上,尚未形成“从农田到餐桌”的全过程一体化管理格局.
3、我国农产品质量安全标准体系制度存在缺陷
作为农产品质量安全管理重要技术支撑的农业标准体系,经过近几年的发展,不断得到充实.标准范围和内容延伸到农业各个领域和环节,初步形成了以国家标准和行业标准为骨干、地方标准为基础、企业标准为补充的农业标准体系.但是,从长期的执行情况看,我国的农产品质量安全标准体系存在着众多的缺陷,主要包括农业标准系统性不强、标准的技术水平相对较低、标准的制定修订发展不适应时展要求、标准的国际采标率低和标准的实施进程迟滞等.
4.我国农产品质量安全认证制度不规范
一是认证品种多,缺乏系统性和前瞻性.我国现已开展的农产品和食品认证的形式不少,但形成规模的不多,缺乏系统性和前瞻性,由不同部门各自开展的认证在一定程度上还构成了部门间的壁垒.目前,国家正式推出的产品认证形式有：无公害农产品认证、绿色食品认证、有机食品认证和饲料产品认证.此外,国内还存在多个部门的多种产品认证形式：食用农产品安全认证、安全饮品认证、安全食品认证、健康食品认证、方圆认证等.国家已经推出的管理体系认证形式有：良好农业规范(GAP)认证、基于HACCP的食品质量安全管理体系认证、用于流通领域的绿色市场认证,可应用于农产品和食品领域的质量管理体系ISO9000认证和环境管理体系ISO14000认证等.正在研究和准备的认证形式有：食品零售商采购审核标准(GFSI)认证等.类似于行政许可的市场准入制度：QS认证.行政审批制度：卫生许可证、生产许可证、批文号,等等.同时存在如此众多的认证形式,缺乏系统性,不同认证形式之间存在交叉和重复,行政许可和认证的内容存在交叉和重复,企业不堪重负,消费者无所适从.二是认证机构急需培育.在我国加入WTO和我们的企业与产品进入国际竞争的今天,我们的认证机构如仍像过去那样政企不分、政事不分,机构主体不明确,在发生质量责任赔付时,很可能将上级主管部门或其母体单位拖垮.随着我国市场经济和法治建设的不断完善,认证机构特别是产品认证机构应不断提高法律意识和风险责任意识.
5.我国农产品质量安全检验检测制度不健全
经过多年的发展,目前国家级、部级农产品质检中心检测条件有了一定改善,从事农产品质量安全检测检验的人员数量明显增加,人员素质迅速提高,各级质检机构的管理也越来越规范,检测范围不断扩大,这为加强农产品质量安全监管、保障消费者身体健康、提高农产品市场竞争力发挥了积极作用.但是,现有的检验检测制度仍存在以下缺陷：第一,体系不健全.一是检测机构数量与工作需求存在较大差距.特别是农产品中农药、兽药残留等安全类检测机构的数量和检测能力还不能满足需要.二是质检机构分布不均衡,中西部地区农产品质量安全检验检测体系建设滞后,县级基层综合性农产品检测机构几乎是空白.
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