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二、西宁市失业保险发展现状和存在的问题
（一）西宁市失业保险发展现状
1失业保险标准逐步提高
1986年,青海省开始实施失业保险制度,最初的内容主要是养老保险.1993年9月,省政府下发了《青海省国有企业职工待业保险实施细则》,制定了失业保险金标准和医疗补助标准.从2004年10月1日起,将青海省失业保险金发放标准在现行的基础上,每人每月统一增加40元,即:西宁市、海东地区由每人每月180元提高到220元,海南、海北、黄南州由每人每月190元提高到230元,海西、果洛州由每人每月200元提高到240元,玉树州由每人每月210元提高到250元.失业保险金发放标准提高后,所需资金从失业保险基金中列支.又先后六次提高了失业保险金标准,2008年1月1日起青海省失业保险金标准提高,较1993年的66元增加了264元.失业保险在促进就业和保障失业人员基本生活方面越来越发挥出重要作用.
2城镇登记失业人员继续增加,失业保险覆盖范围不断扩大
截至2008年底,全省城镇登记失业人数2.3万人,比2000年增加1.2万人；城镇登记失业率为4.14%,比2000年上升了1.64个百分点.同时伴随失业保险的发展,失业保险覆盖范围已扩大到城镇企事业单位、民办非企业单位及其职工、国家机关的劳动合同制工人、社会团体的专职人员.2008年末,失业保险参保单位1246个,参保人数14.86万人,失业保险基金总支付8826万元；与全国相比失业率相近,但由于青海省人口基数小,西宁市失业问题还是比较严重.
3就业人员分布单位不均衡.
政府实施积极的就业政策,积极开发就业岗位,增加资金投入,搞好就业援助是提高就业水平减少失业的重要手段.
上表可以看出,私营企业和个体是西宁市就业的重要渠道.而西宁市的联营单位,有限责任公司,股份有限公司,港澳台商投资单位,外商投资单位,乡镇企业在容纳就业方面几近空白,所以要解决西宁市失业保险发展问题应考虑加强这些企业促进就业的能力.
（二）西宁市失业保险发展存在的问题
1失业保险缺乏促进就业的保障力度
一是失业保险基金征缴不力,失业保险管理体制不健全.加强失业保险的促进再就业功能,基础便是有资金作保证,失业保险基金征缴不力和拖欠,导致保险资金中的部分“个人账户”形同虚设,有的已成为空账（见表2）.
失业保险管理采取的是政府直接管理的体制.由劳动与社会保障部门设立专门的社会保险经办机构负责失业保险基金的征收、发放等相关的管理工作.将失业保险同劳动划为一个政府机构管理,虽然有利于保障失业者基本生活和促进就业的双重目的实现,但政府机构臃肿,人浮于事和缺乏有效管理,这既增加了基金支出,又降低了失业保险基金对失业者的保障和促进就业的作用.
从表2可以看出,西宁市失业保险参保人数、缴费金额和基金支出逐年增加,参保单位有所下降.其中,失业保险基金收缴金额少,支出多,造成入不敷出的局面.保障部门应加大征缴力度,解决失业保险基金欠缴等问题.
二是基金的保值增值措施不够.
在西宁市,社会保险基金被严格控制在购买国债和存入银行范围内,这样,基金保值增值不够,而且还有可能会出现贬值的情况,使得基金不能更好的实现保值增值,使基金形成较大的资金缺口.可见,社会保险金支付风险的存在,已是不争的事实,应该合理的应用失业保险基金,使其在运作中稳中求增,增加基金数量.
三是失业保险基金缴费范围小.2000年,青海省劳动和社会保障厅根据《失业保险条例》的要求,全力抓失业保险的扩面工作,在巩固原有缴费单位和职工的基础上,将各类非公有制用人单位和职工纳入失业保险的覆盖范围,拓宽了征缴渠道,提高了保障范围.截至2008年底,全市参保单位达到1246家,参保职工达到148.6万人.但2008年的金融危机以及经济体制转轨,使得失业人数急剧上升,再加上失业保险费的征缴基本上集中在国有企业、城镇集体企业,而外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工及一些灵活就业者失业保险费的征缴则基本上处于探索推进过程,并未能实现制度化的强制性征缴,使得失业保险基金明显不足.
2失业保险覆盖范围窄
2009年据劳动保障部门统计,年末失业保险参保单位1486个,参保人数13.44万人,失业保险基金总支付2040.01万元；全年累计城镇登记失业人数4.49万人,年末实有城镇登记失业人数2.24万人,登记失业人员就业人数2.25万人,城镇登记失业率4.15%.年末,城市居民享受最低生活保障补贴7.6万人,全年累计兑现最低生活保障金6079万元.目前个体经营者、私营企业的工人、农民合同制工人基本上没有失业保险.还有事业单位的失业保险工作仍未开展,这既不利于失业保险工作的全面推进,也有损事业单位落聘人员或失业人员对国家和社会帮助的享受.
三、解决西宁市失业保险发展问题的对策
（一）借鉴国外经验增强失业保险促进就业的功能
一是实行浮动性的失业保险征税制度,抑制雇主对雇员的解雇,保持企业工作岗位的稳定,以减轻社会失业压力.二是实行限制性的保险金给付条件,差别性的失业保险金给付期,使失业保险金的发放与再就业联系,促使失业者积极寻找工作,尽快实现就业.具体途径可以包括：对于提前就业者进行补助,对于有可行创业计划的失业人员,可考虑一次性发放多月的失业保险金,作为其创业资金；对于不积极参加就业培训的失业人员,可以采用适当减少失业保险金或对于参加失业培训的失业者给予增加失业保险金的方法,鼓励失业人员努力提高技能,尽早就业.三是调整失业保险基金支出结构,加大就业指导、技能培训等促进就业方面的投入,为实现就业保障型的社会保险制度提供资金上的保证.
（二）完善失业保险制度建设
首先,规范失业保险形式法制化是必然趋势,也是解决现存问题的必然选择.在宪法中增补失业保险方面的条款,以增强失业保险法制建设的权威性,应尽快建立《失业保险法》及其配套法律,以维护失业保险法律的真正效力.要明确有关法律责任,制定有关处罚条款,以发挥法律的震慑力.其次,监督手段主动化,财政部门应该建立失业保险基金的财务、会计管理制度,将失业保险金作为专项收支,纳入国家预算管理,严格按照有关规定明确支出范围,及时足额发放保险金和促进再就业费用的支出,坚持专款专用.
（三）理顺失业保险管理体制,建立独立的失业保险工作机构借鉴比利时的组织机构,将直线职能制结构转变成事业部制结构.德国在失业保险管理制度方面,形成了政府、雇主和雇员三方共同组成自治机构管理,根据职能分工和权力制衡的原则,实行政事分开、社会化管理、社会化服务和社会化监督的管理体制.西宁市失业保险现在虽然是事业部制结构,但其在自主权和决策权,灵活性,部门间的协调等方面还不及比利时和德国.我市社会保障机构可根据自身具体情况,辨证地借鉴比利时和德国的管理体制.
（四）做好失业保险基金的保值增值,加强基金的法制化管理
我市失业保险基金的收益主要来自于银行的利息收入,投资渠道单一并且投资效率低下,这实际上是对失业保险基金资源的浪费.因而我市还应采取多种投资组合方式,在确保基金安全的前提下通过合理的投资运作实现失业保险基金保值增值.最后,为应对国际国内环境突变,还需要积极探索建立预防高失业风险基金,以应对可能出现的社会高失业风险.
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（五）慎重扩大失业保险基金征缴范围失业保险费率体现权利和义务一致的原则,从而避免解雇率低的企业对解雇率高的企业进行单项补偿的格局,从而提高整个社会资源配置效率和福利水平.针对出现的重大事件,所造成就业压力增大,失业人员明显增加时,建立相应的应急措施.可借鉴美国开征社会保障税,扩大税源.根据西宁市现状,以企业单位发放的职工工资总额、职工取得的工资薪金收入和个体及私营企业主交纳个人所得税的所得额作为课税对象.征收范围
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