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金融市场类专升本毕业论文范文,与大部委制下金融监管的独立性与制衡机制相关大学毕业论文
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basedsupervision),该执法权就必须得到保证.例如,即便私人金融机构按照《公司法》的程序经过股东大会批准了高级管理人员,但是,如果金融监管部认为该高级管理人员的胜任能力存在问题,金融监管部可以否决该高级管理人员的任职,私人金融机构不得抗拒.| 有关论文范文主题研究: | 金融市场相关论文范文 | 大学生适用: | 学士学位论文、本科毕业论文 |
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在上述四大权力中,争议最大的是金融牌照的审批和撤销权与危机金融机构的行政接管权.很多学者认为,金融机构审批权和撤销权必须保留在金融监管部手中,原因在于监管者可以通过系统考虑监管目标和监管规则,确定某家金融机构是否适合进入市场、或者继续生存,同时,将金融机构“生”与“死”的权力赋予金融监管部,也有助于提高其权威.但是,很多学者担心,监管机构享有审批和撤销权,可能导致监管者的“父爱主义”,对经过自己审批的机构宽松执法,形成监管容忍.基于上述考虑.有很多国家没有将金融机构的审批和撤销权赋予给金融监管部,而是授予给财政部(例如美国、马来西亚),或者其他非政府的独立机构(例如澳大利亚、捷克、匈牙利).对于行政接管权,在很多情况下,行政接管实际上是一家金融机构在关闭前的最后一个环节,因此,行政接管权是最容易受到干预的,在很多国家,是否对危机机构予以行政接管的决策权保留在政府手中,而仅仅将行政接管的具体执行权授予金融监管部.但是,上述权力安排实际上使得金融监管部在面对失败金融机构时缺乏独立性,可能使得失败金融机构的关闭延误时机,最终导致损失的扩大和危机的蔓延,而这也正是此前许多学者集中批评的地方.因此,要保证金融监管部更高的执法独立.完整的行政接管权是必要的.
3、“机构独立”(Institutional Independence).机构独立是指金融监管部的组织构架独立于政府、立法机关,或者作为政府直属机构但其组织构架实行自治.不难理解,独立于政府、立法机关的机构独立,非常类似于很多国家中央银行的机构独立,典型的例子是美联储.因此,这种类型的金融监管部被很多学者称为“非选举产生的第四政府”.采取这种做法的国家有英国和澳大利亚等国家.
但是,在绝大多数国家,金融监管部并不是完全独立的,而是政府的一个直属部门,或者是经授权的代理监管部门.对于这种类型的机构独立,其独立性要求会更高,一般体现在以下两个方面：第一,人事任免独立.人事任免独立不是指由监管机构自行产生或者撤销高级管理人员,而是指高级管理人员的任免法律化、程序化、透明化.监管机构高级管理人员的任免条件、资格和选拔程序必须事先在相关法律中规定并向社会公开,一经产生就不受政府的干预.换句话说,金融监管部的高级管理人员一经产生,即便该高级管理人员采取与政府对抗的行为,政府也不得随意撤销该高级管理人员.在绝大多数国家,金融监管部的高级管理人员一般由政府在行业专家(例如金融家、律师、经济学家)中提名,但是,为了防止政府影响过大,该提名最终还需获得国会的批准,这与政府可以自行任免其他直属机构的高级管理人员的做法有较大的不同.第二,监管决策独立.一般情况下,金融监管部决策部门的构成、议事规则、激励措施、内部控制等,由金融监管部自行决定,政府派驻的代表可以进入董事局,但不得享有表决权.
4、“预算独立”(Budgetary independence).预算独立是指金融监管部可以自行确定合适的经费规模、自主分配并运用监管经费.预算独立的做法通常有两种,第一种是监管经费预算由金融监管部自行确定,最终由财政部支付监管经费；第二种是监管经费脱离财政拨款,实行“监管收费制”.监管经费纳入财政预算,是绝大多数国家的通行做法,很明显,尽管监管机构可以独立编制预算,但是由于最终还是需要得到财政部的批准,因此,这一做法并不能真正做到预算独立.实际上,在上述这些国家,以削减或者控制监管经费为威胁(在很多国家这是一个非常受选民支持的理由),已经成为政府对金融监管部实施间接干预的一个有力武器.除了难以避免政府干预外,由财政部核定监管经费也不利于金融监管部应付突发的金融事件,而相比其他市场,金融市场的突发事件不仅频繁,而且基本无从预测.基于上述考虑,一些国家在进行监管体制改革的时候,尝试实行监管收费制,例如英国、挪威和澳大利亚的金融监管部.监管收费可以在很大程度上摆脱政府预算的影响,但是,监管收费也存在一些难题,其中首要的难题是,监管收费可能使监管者与被监管者(通常是付费者)结成利益共同体.例如证券监管者通过证券交易收取监管费,很可能导致证券监管者存在纵容泡沫的倾向；同时还可能导致歧视性监管的出现,即监管者对付费较多的机构从宽执法(通常是一些大型金融机构),而对付费较少的机构从严执法(通常是一些小型金融机构).另一个难题是监管收费的来源可能很窄,仅仅依靠监管收费难以支持
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需要说明的是,在预算独立中,如何处理监管人员的薪金是一个被忽视,但却影响甚大的问题.相比其他监管机构,金融监管具有一定的特殊性：第一个特殊性是金融监管涉及到复杂的专业知识,这是由其监管对象金融市场和金融机构的复杂性决定的；第二个特殊性是金融监管的对象金融行业是一个高薪行业.鉴于上述特殊性,如果将金融监管人员的工资待遇等同于其他公务人员,可能会导致金融监管人员工资待遇过低,从而产生意想不到的不利后果.例如,难以吸引监管精英,或者监管人员将监管机构 作为跳板,频繁向被监管机构跳槽.后一种情况是非常不利于监管独立的,因为为了给自己留后路,某些监管人员可能事先就会与被监管者结盟.因此,金融监管部根据金融行业的特点,自行确定监管人员的薪金水平,也是预算独立的一个重要内容.
在金融监管部独立性的四个方面中,从形式和内容上最容易做到的是预算独立,在形式上容易做到但却实际难以做到的是执法独立和机构独立,因为不管金融监管部在监管治理结构和执法权方面具有多大程度独立性,其权力的执行很多情况下还需要得到政府的支持和配合才能实施,特别是在金融危机的时候,金融监管部将会处处需要政府的大力援助.在形式和内容上均难以达到的是定规独立,其原因很简单,不管是从理论上,还是在监管实践,人们都很难分清哪些规则应该由金融监管部独立制定,哪些规则应该由立法机关制定,两者之间的界限十分不清晰.另外,过分强调定规独立可能导致金融监管部的“过度监管”,即监管者为了最大限度防止监管失败,频繁制定监管规则,从而导致金融市场和金融机构能够自由运作的空间减小,不仅增加被监管者的监管负担,还可能抑止金融创新.因此,在很多国家,即便注意到定规独立性的重要性,也不会给予金融监管部太多的独立制定规则的权力.
四、金融监管部制衡机制构架：如何监管监管者
从上面的分析可以看到,独立性从本质上看仍然是如何分配金融监管权力,因此,从另一个角度来看,独立性也同时意味着制衡.良好的金融监管必然在独立和制衡之间形成合理的张力,制衡通过赋予监管机构合理性、合法性来强化独立性,独立性需要有效的制衡机制来获得法律的支持和社会公众的承认.另外,监管机构的声誉更多地是与制衡而不是与独立性直接相关的,受到有效制衡的监管者可以增强社会公众的好感,因此,即便出现监管失败,也会得到社会公众“无罪推定”的原谅,无疑,能够获得这种良好声誉的监管机构其独立性也可以得以提升.事实上,很多国家在组建金融监管部之初,考虑最多的也正好是如何有效“监督”(monitor)或者“控制”(control)这个拥有重要而广泛权力的超级部.例如,英国在1997年建立“英国金融监管部”(FSA)之前,国会成立了一个专门委员会讨论什么是适当的制衡、什么是有效的制衡.德国在2002年建立“德国金融监管部”(BaFin)之前,则委托了一个专门的咨询机构,探讨德国传统金融监管制衡机制的得失以及如何对新的金融监管部建立更加有效的制衡机制.
由于制衡机制涉及到一个国家的政治体制、法律制度,因此,不同国家的制衡机制可能会有极大的不同,但基本上都涉及到处理金融监管部与立法机关、政府、中央银行、行业和社会公众这五个方面的关系.概括起来,主要的做法是：
(一)立法机关的制衡
一般情况下,立法机关并不直接对金融监管部行使权力,但是立法机关可以通过法律的方式明确规定金融监管部的目标、职责和任务,从而执行相应的监督权.在很多国家,国会成立专门的委员会负责评估和监督金融监管部.例如,英国国会成立了金融事务部负责对FSA的监督,美国则是国会下属的政府事务部金融司(赵静梅,2007).上述专门委员会可以根据相关法律,评判金融监管部是否履行了职责、是否达到了监管目标.专门委员会可以自行或者委托其他机构对金融监管部进行专项调查,金融监管部必须对专门委员会提出的任何问题或者质询作出正式的、书面的答复.金融监管部须向立法机关专门委员会报送年度报告,并定期报送市场状况报告(一般是按季报送).与此同时,专门委员会可以委派代表进入金融监管部的董事局,但是立法机构委任的代表不能成为执行董事,没有表决权和决策权,只能评价监管董事局是否履行了合适的程序、监管执法是否合法.专门委员会还有权对金融监管部的经费开支进行监督,金融监管部在其年度报告中必须就其监管经费预算执行情况作出详细的说明.除此以外,如果金融监管部与其他政府机构发生监管冲突,例如如果双方都宣称对某一机构享有管辖权,国会有权最终确定监管管辖权的归属.
(二)政府的制衡
政府的制衡主要有以下几种做法：(1)制定金融监管部高级管理人员的任免程序；(2)制定金融监管人员的任职资格、任职条件；(3)任命董事局主席,少数国家董事局主席直接由财政部长兼任(例如英国)；(4)分享部分金融监管权；例如,一些国家规定,对危机金融机构进行行政接管必须同时获得财政部的批准；金融行业会计准则及其实施细则由财政部或者财政部委托的专门机构制定并颁发；金融机构的合并除了得到金融监管部的批准外,还需得到政府反垄断部门的批准,等等；(5)政府下属的审计部门有权对金融监管部进行年度审计和专项审计.另外,金融监管部向立法机关报送的年度报告、专项报告、金融市场状况报告,也须同时向政府报送.但是,相当多国家没有明确政府是否可以对金融监管部进行专项检查,因此,在这些国家,一般认为只有国会享有这项监督权.
(三)中央银行的制衡
在绝大多数国家,中央银行并未完全剥离金融监管权,仍然保留有一些重要的金融监管权,因此,中央银行与金融监管部的关系既是合作,也是制衡,而且相比立法机构和政府,中央银行的制衡更加的直接.具体是：(1)中央银行可以基于金融安全对金融机构进行检查,但在很多国家,中央银行的检查权一般是非现场检查权,只有在极少数情况(例如金融机构发生挤兑风险、金融机构涉嫌洗钱)下,才进行现场检查；因此,如果有必要,中央银行可以随时要求金融监管部提供监管资料和监管信息；(2)金融监管部在制定金融机构资本充足率标准(例如银行的资本充足率、证券公司的净资本)时,需得到中央银行的认可；(3)涉及金融机构稳健经营的监管规则必须报中央银行备案(例如商业银行贷款分级标准),有些规则须同时获得中央银行的批准(例如证券公司融资融券规则、证券和期货市场保证金比率、破产金融机构行政救济资金来源等)；(4)中央银行可以派驻代表进入金融监管部董事局,一般情况下,中央银行的代表也不能成为执行董事,其职责主要是评估金融监管决策对货币政策的影响；(5)中央银行与金融监管部共同实施对跨国资本流动、离岸金融业务和海外金融机构的监管.另外,外资金融机构的设立也须由金融监管部报送中央银行备案,中央银行可以对外资金融机构进入本国提出意见,金融监管部必须作出书面的、合理的答复.
(四)行业与社会公众的制衡
行业和社会公众的制衡主要涉及到定规和执法的透明度,按照Ojo与Marianne(2007)的说法,就是“倾听民意、反映民意”.但是,行业与社会公众的制衡并不仅限于透明度.这方面的做法主要是：(1)公开出版年度监管报告和年度市场状况报告(英国还 要求必须就年度监管报告和市场状况报告发布新闻发布会,接受记者提问)；(2)监管规则的草案必须提前公布,并公开和广泛征询行业意见、投资者意见(英国、德国以及我国香港地区要求行业和投资者反馈的意见也必须公开,必要时还必须书面答复)；(3)除非涉及监管机密,金融监管部必须就其监管规则、监管执法行为以及其他与监管相关的情况接受媒体的采访；(4)监管董事局成员必须包含适当数量的行业代表和投资者代表,与国会或者财政部委派的董事代表不一样,行业代表和投资者代表可以成为有表决权的执行董事；(5)在实行监管收费制的国家,监管收费标准的提高必须事先征求付费机构的意见,并给予充分和合理的解释.另外,目前越来越多的国家要求金融监管部定期开展“投资者教育活动”(IEP,Investor Education Program),宣传法律、解释法律,通过投资者法律意识的提高增加投资者的监督意识,以此作为一种新的社会公众制衡手段.
上面讨论的与立法机构、政府、中央银行、行业和社会公众的制衡,基本上属于外部制衡.对于一个享有重要权力的独立监管机构,外部监管是第一位的、最为重要的,但是,仅有外部制衡也是不够的,在监管机构的内部建立有效的制衡机制也是非常重要的.在很多时候,内部制衡可以起到“事前监督”的作用,而且可以很好地弥补外部制衡出现的空白；与此同时,内部制衡可以建立在更好的相互理解、相互沟通的基础上,相比外部制衡的刚性,内部制衡的弹性更高.因此,所有成立金融监管部的国家也对内部制衡进行了周密的设计,主要包括：(1)监管董事局董事构成多元化；董事局构成人员通常在10--15位之间,除了国会、财政部委派的代表,还包括政府经济贸易部、司法部门、中央银行、银行界、保险界、投资界的代表.除了财政
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