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在全球贸易和投资领域的活动“威胁”到美国的国家利益.在他们看来,这些“威胁”表现在经济、安全和地缘政治影响力三个方面:在经济方面,美国国会内部有一股认为中国经济崛起正在威胁美国经济利益的强大声音,主要表现在:第一,中国经济的崛起直接威胁到美国经济健康发展.美国经济健康一般被定义为“包括维持一个强大的制造业基地,强劲的研究开发能力,全球竞争能力,以及正常的就业水准和增长率”.[16]在这些议员看来,中国经济崛起首先威胁到美国制造业和高技术产业的竞争力.美国制造业由于遭遇来自中国等国低价格产品的“不公平竞争”,正经历自“大危机”以来的最大一次失业打击.中国联想集团收购总部位于北卡罗拉纳州的IBM的个人计算机业务被渲染为“威胁到美国的产业基础”,“存在着利用交易窃取美国技术的潜在危险”.[17]其次,中国经济崛起威胁美国就业.美国经济健康发展的一个重要指标是就业率.很多国会议员不愿意深入研究中美贸易的结构性特点,只是一味根据美方数据抱怨中国经济发展使美国失业人数增加.他们最喜欢列举的一个数字就是:2004年美国对华贸易赤字高达1620亿美元,美国因此失去了100万个就业岗位.[18]他们认为中国经贸关系大发展带来的一个直接负面后果就是美国正在向中国出售就业岗位.[19]
在安全方面,美国国会认为中国经济的崛起威胁了美国的国家安全.国会所持的主要“证据”有两个:一个是国会基本认可美国国防部关于中国正在将经济实力大规模转化为军事力量的观点,认为经济增长使中国军费开支以两位数的年均增长率扩大,而且由于“多年来中国的防务开支一直不透明”,中国实际军费开支是其官方公布的数字2,477亿元(299亿美元)的两倍多,是世界“第二大防务开支国”.[20]国会的另一个“证据”就是在能源问题上,中国为确保从波斯湾经南中国海到中国的海上能源运输安全通道(SLOCs)而开始打造“蓝水”海洋军事战略,威胁美国对从印度洋到东亚海上交通线的传统控制.[21]他们认为,中国“新重商主义”的能源安全战略导致了其与某些美国不喜欢的国家的“危险合作”,一旦中国达到目的,便能“采取威胁损害美国国家安全的行动”.[22]
在地缘政治方面,美国国会认为中国经济的崛起威胁美国地缘政治影响力.他们认为,中国正在试图通过地区性经济联系和经济外交在东亚排挤美国的传统影响,在非洲树立自己的亲和形象,在美国的西半球后院进行“政治渗透”,在中东“通过与诸如伊朗这样的富产石油、敌视美国的国家开展能源合作,建立外交和战略联盟,以抵消美国的力量和提高中国影响外交和军事结果的能力”.[23]例如,美国有关报告就指出:在东南亚地区,中国与东盟国家开展的区域经济合作使“美国在亚洲的长期影响和至关重要的长期利益正受到挑战”,[24]美国国会认为,中国近年来正在东亚地区奉行一种美国版本的“门罗主义”外交政策,正在努力把美国的地缘政治影响力从东亚驱逐出去.[25]
三、美国经济问题政治化的手段
国内许多专家呼吁不应将经济问题政治化.但这不是以我们的意志为转移的.其实,无论我们愿意或不愿意,只要中美两国之间存在任何问题,只要美国认为影响了美国国家利益或其全球战略,美国政府都会将其政治化,并从政治、外交和经济等诸多领域向中国施压,逼迫中国就范.美国在中美间的贸易失衡问题、反倾销问题、人民币汇率问题、纺织品贸易问题、知识产权问题以及中国企业海外收购等经贸问题上的做法都反映出这种倾向.
(一)政治手段
由于双边经贸关系具有重要性,因此在中美贸易关系的发展进程中,美国会对诸如国家安全、国家利益、军事战略、核不扩散、意识形态、人权、宗教问题、能源问题、台湾问题、西藏问题和“东突”等问题利用贸易关系作为借题发挥的舞台,乘机制造干扰经贸关系正常发展的摩擦和争端.而美国复杂的政治利益传导过程和政治体制的设计又为这些因素干扰中美贸易发展提供了场所.例如,美国曾以“国家安全、国家利益和军事战略”为由对华实施军用技术和军、民两用技术的出口禁运政策,以“中国向伊朗提供核设施”为由对中国实施经济制裁,以“中国不尊重囚犯的人权”为由对中国袜类出口品调查.(参见表3)[26]
表3.美国国会近年主要关注的中国问题
资料来源:引用自《美国大选与美国外交政策的走向》,收录《美国问题研究》(第四辑),时事出版社,2005年版,第13页.
近年来,由于人民币汇率的浮动没有消除美中贸易逆差,美国不断使用政治手段对中国施加压力,使人民币汇率问题成为经济问题政治化的典型案例.2003年9月和10月,美国财长斯诺和商务部长埃文斯相继访华,正式向中国政府提出人民币汇率浮动的要求,谋求解决美中贸易逆差问题.美国国会议员也针对人民币汇率问题屡次提出议案,通过举行国会听证会将人民币汇率政治化:2003年至今,美国会参众两院举行有关人民币汇率的听证会多达10余次,仅2005年先后有7份议案要求人民币升值,使国会施压人民币汇率的行动达到高潮.在这个过程中,2005年4月6日,美国民主党参议员舒默和共和党参议员格雷厄姆提出的一项修正案最引人关注.该议案要求美国政府:如果中国在未来半年内未能使人民币进一步大幅升值,将对中国出口美国的所有产品征收27.5%的惩罚性关税.2006年,美国总统经济报告在谈到中国汇率管理问题时提出,中国鼓励储蓄,不鼓励消费的汇率政策是引起中国乃至全球经济不平衡的部分因素,人民币更加自由地浮动、进一步采取更加灵活的汇率政策将是中国的最佳选择.美国政府通过政治手段要求人民币升值是为实现其遏制中国经济高速增长的战略目的而采取的重大措施.他们希望通过逼迫人民币升值的手段削弱中国产品的国际竞争力,减少外商对中国的直接投资,实现其遏制中国经济高速增长的目的.
在军用技术和军、民两用技术的对华出口禁运政策方面,美中经济与安全评估委员会2005年6月23日在国会山举办了一场有关“中美贸易对美国国防工业基础的冲击”的听证会,关注的主要问题就是“生产、外包将使美国未来面临安全上的挑战,但美国政府却无以应对”.该委员会聚焦于部分关键工业基础外移到中国,特别是美国的武器制造也竟然依赖于包括中国在内的其他国家的“事实”,强调中国等国家实际上影响着美国的武器生产能力.因此,美国政府应该要特别保护具有关键影响力的技术和产业,尤其是那些美国享有绝对领先优势而且具有军事用途者,而非在国际市场已经普遍使用的技术和工业操作程序.[27]中国的半导体工业目前就遭遇美国技术封锁.以美国为首的33个国家联合签署“瓦圣纳协定” (Wassenaar Agreement),以“控制常规武器与两用物资和技术出口”,其中明确不允许向中国大陆和中东地区出口中可以制造线宽小于微米芯片的半导体设备和技术.[28]2009年6月15日,美国商务部又发布了一项新的对华出口管制清单,规定包括航空发动机、先进导航系统、激光器、水下摄像机及推进器等20个大类的美国高科技产品不得对中国出口.
(二)外交手段
2003年以来,美国政府高级官员集中、频繁造访中国或发表对中国经济发展的言论,是自两国建交以来少有的现象.2003年9月,美国财长斯诺访华商谈人民币汇率,希望中国提高人民币汇率浮动范围,2003年10月,美国贸易代表佐立克和美国商务部长埃文斯访华.2003年11月,美国贸易副代表辛纳就中国保护知识产权、开放农产品市场等问题与中国的政府机构和企业进行了会谈.据美国媒体报道,2003年10月28日,美国商务部长埃文斯在北京美侨商会发表演说时对中国发出严厉警告,表示美国对美中贸易巨额逆差已失去耐性,扬言北京若不进一步开放市场,美国将对大陆关闭市场.埃文斯表示:“我们一直忍耐,但愈来愈没有耐心.如果大陆市场不对美国公司开放,美国市场也不会无限期对大陆开放.”[29]
2003年至今,美国主要采取了中美战略经济对话、中美商贸联委会、经济联委会和科技联委会等措施,通过这些面对面的通道,美国同中国进行相关议题的谈判,给中国施加压力.其中最重要的是中美战略经济对话机制,该机制首次建立于2006年9月20日,规定以后每年对话两次,轮流在对方首都举行,主要涉及具有全局性、战略性、长期性和宏观性的经济议题.2007年第二次中美战略经济对话于5月22～23日在华盛顿举行,第三次对话于2007年l2月l2～13日在北京举行,第四次对话于2008年6月17～18日在美国马里兰州首府安纳波利斯举行,2008年12月4日至5日,第五次中美战略经济对话在北京举行,达成了多项协议,但总体上美国正在把中美战略经济对话作为向中国要价和施加压力的平台.
(三)经济手段
美国在使用一系列政治和外交手段之外已开始加大反倾销、动用“301条款”等经济手段的力度.事实上,美国并非一开始就频繁地对中国实施反倾销措施.在20世纪80年代,美国反倾销措施的主要目标国为发达国家,其中日本成为其打击的主要对象.随着中国经济的崛起,反倾销作为一种针对性强、杀伤力大的非关税措施,便成为限制中国产品进口的一件最有力武器.进入21世纪以来,美国反倾销目标国(地区) 的分布状况发生十分显著的变化(参见表4).
表4.美国反倾销目标国(地区) 排名(2001年～2005 年)
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资料来源: 李坤望、王孝松:《美国对华反倾销的统计分析》,《亚太经济》2008 年第4 期,第75页.
由表4可见,进入新世纪以来,美国对华实施反倾销的频率和强度都迅猛增加,中国被进行反倾销调查的数量“一枝独秀”,是排在第2位的印度的2.8倍,而导致被征收反倾销税的案件比例也高得惊人,超过了2/3,针对中国一国的调查数量为17件,达到了中国全部被调查案件数的46%,而中国被征收的平均税率为150.3%,远远高于其他国家.
美国商务部专门设立了保障公平贸易专家组,负责监测中国与世贸组织协议相关的贸易补贴和取消不公平贸易法承诺的执行情况.截至目前,美国商务部保障公平贸易专家组已对中国30类进口商品进行重点监测,并定期公布中国出口美国市场商品的统计数据.这些监测数据都会成为美国发起对我反倾销调查的先兆.可见,美国政府在政治、外交手段不能达到目的时,就会以加强贸易壁垒,制造贸易争端等方式相要挟与报复,体现在发起反倾销调查,强化技术性贸易壁垒等方式.2004年,对华彩电的反倾销就与美国要求人民币升值但未得到中国政府的积极回应而做出的贸易关联报复有关.同时,利用所谓“合法”的反倾销给中国对外贸易制造争端不失为遏制中国发展的一个好选择.
在经济手段方面,一个经常引发美国贸易保护的条款是301条款.从根本上讲,301条款涉及的政治压力和政策目标要多于法律和事实.美国公司要求根据30l条款立案,因为其希望美国政府通过利用威胁性的制裁帮助该公司或产业实现与外国竞争对手关系中的某一目标.外国公司自然对此途径退避三舍.301条款成为美国贸易保护兵器库中最有争议、政治敏感度最强的武器之一.301条款的颁布最初是为了提供给美国产业一个机制以加强国际条约下的美国的权利.随着时间的推移,国会将30l条款变为用途更为广泛的政策武器.[30]
美国301条款的主要意图,一是取消外国所采取的“不公平”贸易做法,二是打开国外市场,三是未要求的贸易减让.301条款的另一特点是美国可以单方面要求贸易减让(即贸易协定中未要求的减让),而自己却不提供相应的、互惠的减让.威胁减少现有的贸易机会,以取得单向的减让.[31]
2003年6月,在美国最大的工商业集团――美国制造商协会牵头之下,由80多家机构组成的“健全美元联盟”召集会议,给政府和国会施加压力,力促政府方面动用30l条款迫使人民币升值.美国贸易代表办公室公布的2006年特别30l报告将中国列为重点观察名单,13个重点国家共占报告的16页,仅中国就有10页.2007年再次将中国列入“重点观察名单”,并且列举了中国主要省份在保护和执行知识产权中的不足,认为中国省级和地区领导层对改善中国的知识产权环境至关重要,并建议中国采取相关措施.
通过分析中美经贸关系的政治因素可以看出,由于美国对中国实行遏制战略,将长期限制其高科技产品对中国出口,而中国的劳动密集型产品对美国出口将日益增长.可以预见,在今后4～8年内,美中贸易逆差并不会随人民币汇率的变化而消除.只要美中贸易逆差存在,人民币尚未实现完全自由浮动汇率制度,美国就不会停止使用政治、外交、经济等手段对中国施压,至多只是不同时期表现形式不同而已.这已经成为中国全球化时代面临的新问题之一,对此,中国有必要作长期应对的准备.
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