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716;变模式,必须在特定的行政领域内,有意识地构建足够的负有公共任务而同时具有平等地位的、相对独立的、具有私法形式的公共行政载体.”［３］按照我国的国情,信访部门就属于这样的公共行政载体.第三,规范利益追求,在互谅互让中实现利益的平衡.追求利益的最大化是人的本能,权利的不受侵犯性和受制约性是同一个问题的两个方面.当公与私的利益发生冲突的时候,私权利为公共利益的实现做出克减和退让也是必要的.按照联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第五条的规定：“对于任何国家中依据法律、惯例、条例或习惯而被承认或存在的任何基本人权,不得借口本公约未予承认或只在较小范围上予以承认而予以限制或克减.”显而易见,基本人权（如生命权、人身自由、人身安全权、生存权）是任何国家都不得克减的,而财产权、隐私权、采光权等非基本人权在与公共利益、公共秩序发生冲突时,可以通过协商做出妥协,如提供一定的利益补偿.我国《宪法》规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯.”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿.”以城市动拆迁过程中出现的纠纷为例,私有财产不受侵犯与依法征收征用并予补偿是不矛盾的,信访部门面对纠纷的职责是劝导、规范双方的协商,而不是“包打天下”.对于有迹象显示政府有侵权行为的信访等,应转交行政监察部门处理；需要依法裁定的,则建议进入司法程序.
引导信访人员成为构建和谐社会的参与力量
撇开形形色色信访事项的具体内容,我们可以将信访涉及到的权利义务主体抽象为政府当局、基层单位、信访人员三大方面.质言之,国家信访局、基层单位、信访人员构成了一个三角形的关系.
新的《信访条例》第三条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件.”这一规定,明白无疑地确认了信访人员是以自主的方式参与公共事务管理.作为权利主体,信访人员直接表达的可能是对个人权利的主张或者要求政府为其伸冤做主,但是,作为义务方的信访部门必须意识到,信访中反映出来的问题,多数是决策失误或者行政行为失当造成的.当信访人员以提出问题、要求解决的方式指出政府工作中的欠缺时,其客观上已经成为社会治理的参与力量；为政府决策提供参考意见的参与类信访,更是社会治理的可贵参与者.至于民众在参与社会治理的过程中出现过激行为,则不能予以迁就.无论是合法或者非法的要求都绝对不能允许用非法的手段去谋取.社会治理理论支持的是有序参与,对于民众的参与要积极引导、在沟通协商中予以规范.对于利用国家赋予的信访权利进行违法犯罪活动的人也要予以揭露,防止其利用群众的情绪进行非法活动.
构建和谐社会不是空洞的口号,必须用脚踏实地的努力,通过一个一个具体问题的解决去实现.鉴于目前求决类信访占据我国信访总量的多数,反映出人民群众急切希望社会资源的配置能够合理化、公开化,为社会成员提供平等的参与竞争的机会.当然,通过信访途径反映的此类呼声不可能是理论形态,而只能是以呼唤实际问题的解决为直接目的,有相当一部分求决类信访还对基层政权或者企事业单位的工作提出了尖锐的批评.信访中提出的问题,多数是按照正常途径在基层未能解决,但最终还是要在基层单位解决的.基层单位的负责人一定要改变“最后还得要找我”的逆反心态,而把群众的信访活动当作提高依法行政水平的推动力.首先,廉洁奉公,关心群众疾苦,努力做好本职工作,尽可能把矛盾化解在基层,从源头上减少求决类、涉讼类信访的发生；其次,认真处理上级机关下转的信访函件,最大限度地协调各方面的利益关系,把已经处于“僵持”状态的矛盾化解在基层；第三,对以往的失误导致的信访事项,相关部门和基层单位要坦诚地认错改过,以实际行动求得当事人的谅解.
按照社会治理理论,治理的要素之一是回应,“即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应,不得无故拖延或没有下文.在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题.”［４］就信访中反映的问题而言,具体问题的解决不可能由国家信访局承担,基层单位应当是解决具体问题的组织者和实施者.现实的困难是,不少具体问题都涉及到基层工作的失误,基层当权者口头上接受上级的批评,心底里不愿意否定自己的过去,问题的解决被懈怠所拖延,有的甚至对上有意识地推诿,对下有意识地刁难.当治理的力量之一变成了“隐性梗阻”的力量时,重复访、群体访、越级访事件便不断发生.以信访人采取过激行为为例,过激行为的产生无非有以下原因：一是负有接待和解决问题职能的机关或者人员态度冷漠,理应解决的问题久拖不决,引发了信访人的对立情绪；二是“闹夜的孩子多喂奶”,采取过激行为客观上能够引起领导的重视,使问题较快得到解决；三是别有用心的人暗中挑唆,以共同遭遇、共同目标、共同行为为纽带的群体滋生出“法不责众”、“责任分散”的心理；四是部分信访人自身存在偏执、极端的心理倾向.应当承认,以上４种因素的综合必然发生过激行为,但是,以过激的行为抗议官员的冷漠和行为过激能够获利的主要责任均在权力机关.如果能够切实改进基层单位和各级行政机关的工作,那么,相当一部分过激行为都是可以预防或者化解在萌芽状态的.
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可以说,信访工作是化解矛盾、解决问题、凝聚人心、巩固执政基础的工作,信访制度本身就是善治理念的初级表现形态,信访制度的改革能否达到善治的标准也是对中国共产党执政能力的具体考验.善治,既是我们努力的目标,也是一个不断变革、不断提升的过程.善治也包括引导对政府工作有意见的信访人员严格遵守《信访条例》的规定,理性、有序地行使信访权利.《信访条例》对不予受理的事项、可以组织听政的信访事项、必须禁止的行为都作出了明确的规定.把善治理念具体体现在信访工作上应为：一是要进一步畅通政治沟通的渠道,保障人民群众依法提出建议、意见和申诉的权利,把执政党和“一府两院”及其基层组织完全置身于人民的监督之下.二是要创新工作机制,提高处理信访事项的效率和水平,形成标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作格局.三是要强化各级政府、有关部门对人民负责的意识,依法、及时、公开、合理地解决群众的合法权益受到侵害的问题.四是要加强私权利与公权力协调合作的宣传,引导群众以理性、合法、有序的方式反映意见和建议,自觉维护正常的社会秩序,确保社会的和谐稳定.
参考文献：
［１］郭国松． 审视信访． 载：南方周末,２００３：１１． １３
［２］郝铁川． 寻求权利与权力的合作互助． 载：法制日报,２００４：１２． ２３
［３］王维达主编． 以私法完成公共任务．百家出版社,２００３：１５
［４］俞可平主编． 治理与善治． 社会科学文献出版社,２０００：２３
编辑任建英
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