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法来研究政治问题.公共选择理论认为,政府只不过是一个无意识、无偏好的“稻草人”.由于政治家和官僚本身都是使自己利益最大化的理性经济人,因此人们就不能指望他们总在关心公众或社会的福利.公共选择的最终目的,是要寻找一种规则,从而使只关心自身利益的个人在自利的同时也造福社会.弗里德曼及其货币主义认为:资本主义市场经济具有内在稳定性,政府的干预政策对失业来说虽然在短期内有一定的效果,但只是暂时的,并且它与通货膨胀有关.而长期来看,如果要想把货币的市场利率和市场失业率控制在“自然利率”和“自然失业率”以下是不可能的,“自然利率”是投资与储蓄的均衡价格或称资本需求与资本供给之间均衡价格,“自然失业率”是指存在的岗位空缺和失业人数之间的均衡点.如果市场利率和失业率处于均衡状态,那么商品与劳动力这两个市场则处于自然状态.在这个状态下,如果增加货币供给量,就会导致利率下降和商品需求的增加,产出也就增加,就业也必然随着增加.同时通货膨胀也将会高于预期,这样价格上涨将会增加市场利率上扬的压力,使之再次回到自然利率水平,从而使失业率也会重新回到原来的自然失业率水平.货币主义的结论是,从长期来看,政府的任何行为都是徒劳无效的.失业和通货膨胀之间根本没有此消彼长的替代关系.故弗里德曼对失业社会保险的效果持否定态度.
在英国,自称为哈耶克信徒的撒切尔夫人在1979年就任首相后,积极推行货币主义,大幅度削减福利支出,于1986年通过了新的社会保障法案,使政府从繁重的公共保障制度中抽身,同时鼓励私人养老金的发展;智利政府也采纳了货币主义的改革理论,大胆使用留美归国的号称“芝加哥弟子”的自由主义经济学家,充当了社会保障私有化改革的急先锋,取得了重要的改革成绩,成为社会保障成功的典范.
作为经济自由主义的代表,供给学派的社会保障思想对美国的改革产生很大影响.供给学派分析社会保障问题有两种不同的思路:一是运用“拉弗曲线”作为分析工具,论证减税的必要性.1981年1月,里根就任美国总统,制定了经济复兴计划,开始对社会保障制度进行较大调整性的改革.大幅度削减社会福利支出,在1982―1984年,共减少了1 279亿美元,把联邦政府的责任向州和地方政府转移.同时,新自由主义主张减税,并承认富人会得利,因为只有合理的税率才能吸引富人去投资.1981年,里根政府制定减税法案,全面降低个人所得税.
二是选择储蓄作为中间变量,主要在养老社会保险领域讨论现收现付制度和完全积累的个人账户制度对经济增长产生的不同影响.供给学派的代表马丁费尔德斯坦认为,社会保障通过“资产替代效应”和“引致退休效应”从相反方向影响个人储蓄.据他估计,在1929―1971年间,美国的社会保障计划(即现收现付制)大约减少了50%的个人储蓄.这会使投资减少,产出降低,有碍于经济增长.因此,他极力主张美国养老社会保障制度的私有化改革,并鼓励社保基金从现收现付转向基金制.
“中间道路”――妥协与矛盾中的社会保障改革
进入20世纪90年代,随着克林顿入主白宫和布莱尔当选首相,两人分别宣称奉行“中间道路”.作为一种学说或思潮,中间道路产生于20世纪50年代,其代表人物有马克米廉、贝弗里奇、马歇尔等人.它是基于三个基本假设建立起来的一种介于民主社会主义与新自由主义之间的一种理论.其假设如下:第一,资本主义是最好的体系,这个体系导致了经济的高速增长;第二,不管资本主义有什么优点,它本身仍有许多自己不能解决的问题,导致了贫困、不可容忍的不平等和失业.第三,相信政府能最大可能解决这些问题.“中间道路”能给社会福利制度带来一个新的选择吗
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(1)克林顿的社会保障思想.克林顿当选为美国总统后,在他向国会提交的经济报告《美国的前景》中提出了自己的政策主张,他认为自己的政策是介于新自由主义与凯恩斯主义之间的折中主义经济政策.克林顿采取的政策措施涉及到社会保障方面的内容主要有:①短期内增加政府开支以缓解失业.②长期内增税减支以削减财政赤字.削减财政赤字,减少政府债务,是克林顿经济学的核心内容之一.③改革社会福利制度.改革美国的健康保险制度是克林顿政府社会福利政策的中心.克林顿主政之前的美国有3 500万人不享受任何医疗保健,于是他强调建立更广泛的高效的医疗保健网络,雇主应为职工提供更多的医疗保险.这表明,一方面,克林顿主张增税,另一方面又主张降低高收入者享受的过于优惠的税收待遇和削减公共部门过高的医疗保健开支,将政府公共开支向低收入阶层倾斜,这甚至可以理解为在不同收入阶层之间进行某种形式的再分配.因此,克林顿自称奉行“中间道路”.
(2)布莱尔的“第三条道路”.工党主席布莱尔出任英国首相后,即提倡“第三条道路”,它实际上是社会民主主义思想在英国的新发展.所谓第三条道路,即“中间道路”,它在内政上主张经济增长与保持社会公平有效地结合起来,在外交上强调“共同的价值观”与“命运共同体”.它倡导积极的福利.“积极的福利”开支将不再是完全由政府来创造和分配,而由政府与其他机构(包括企业)一起通过合作来提供.在积极的福利社会中,个人与政府之间的契约发生了转变,因为自主与自我发展将成为重中之重.积极的社会福利不仅关注富人,而且关注穷人.
“第三条道路”对社会保障问题持如下基本观点:国家仍然在福利领域起重要作用,并认为稳定与秩序是全部社会生活的基础,而不公平和贫穷不仅剥夺了个人的自由和保障权利,而且对国家和社会的稳定构成了威胁和挑战.因此,国家需要提供相应的社会保障.然而,中间道路者又不赞成国家提供过多的福利,认为这侵蚀了人们的生活意志和自我负责的精神.因此,他们认为福利的提供应当是政府、非政府组织和个人的共同参与.国家不仅应该提供适当水平的养老金,而且应支持强制性的养老储蓄.提倡把国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金的制度[7].
通过对上述“中间道路”理论的评析,我们发现它是在妥协和矛盾中发展起来的一种折中理论,其理论观点及政策主张能解决当时现实社会中的一些问题.它实际上是对20世纪80年代新自由主义大力推行引起各种矛盾的一种矫正,又注定了它是一个过渡的阶段.它主张的福利制度也是一种混合和折中,而不是一种创新.
新型保守主义下社会保障制度的改革前景
美国新型保守主义源于20世纪60年代下半期的美国政坛,新型保守派特别强调社会文化价值观,尤其是宗教伦理精神,认为他们是维系美国文明大厦的基石.他们认为,一个社会的政治和经济结构都建立在文化价值观念基础之上,缺少文化价值观的支撑,社会共同体将难以为继.其思想渊源和哲学基础主要来自强调个人自由和个人精神的古典自由主义思想.新型保守主义不像传统保守主义那样一味强调个人作用和责任,彻底排除政府的干预和调节功能,而是主张政府理性的管理、适当的调节,以确保整个社会的建康发展[8].经过30多年的发展,新保守派已成为当今美国社会中一支举足轻重的力量.
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2001年布什总统上台后,开始推动社会保障私有化的进程.以小布什为代表的美国新保守主义者认为以前的社会保障制度违背了美国传统价值观, 进一步助长了个人懒惰、依赖他人的消极道德观.他们认为, 单亲家庭的增加、要求获得救助者人数的不断上升, 主要都是这个原因造成的.正是在这样的背景下出现了大社会、小政府、低税收、有限福利模式政策的发展趋势.布什政府的种种举措也正是减少国家政府权力、扩大各州的自治权的尝试.
2003年1月,他呼吁允许年轻人选择将部分的社会保险税投入个人存款账户中.他希望利用私人投资账户,允许个人将一部分老年、遗属及伤残信托基金投资于股票,从而使个人能更加主动地调整自身的收益.此外,在2001―2003年间布什政府还采取了大刀阔斧的减税措施, 希望借此促进国内经济的活力,并进而间接地改善社会保障制度的赤字问题.然而, 到2003年, 经过两轮减税行动之后, 美国的税收在国内经济中的比率下降到了自1955年以来的最低水平.在布什的第二任期内,针对普通民众福利收益率降低, 布什政府对普通家庭,尤其是低收入家庭给予一定的医疗保险资助[9].
不过不少人美国认为社保基金赤字的出现在很大程度上只是政府利用此项基金来抵消减税所导致的财政收入减少的结果.看来,社会保障制度的改革还需要进一步寻找新的出路.
近几年来,西欧国家有关社会保障制度的讨论进入一个更高的阶段,相当部分的经济学家和政治家在对新保守主义的右倾思想及其推进的模式进行解构的同时,更加注重通过对模式的比较研究来区分利弊得失,无论是瑞典模式还是美国模式都不能照搬,只有对以前制度的再改造,并结合本国实际情况,才能适用于新时期的发展需要.
总结
近一百多年西方社会保障的发展和实践进程表明,社会保障制度的安排实质上是一种社会价值的选择,而社会价值取决于一个时期的主流社会政治经济思潮.[10]不管是国家干预与自由竞争的选择,还是平等与效率的选择,抑或是具体的制度安排与发展手段的选择,当代西方的社会学思想、经济学和政治学思想所取得的成就为社会保障制度选择提供了理论基础和思想准备.
注释:
[1]何春雷.社会保障制度的国际比较.法律出版社,2001
[2]华迎放等译.贝弗里奇报告――社会保险和相关服务.中国劳动社会保障出版社,2004
[3]阿马蒂亚森.以自由看待发展.中国人民大学出版社,2002
[4]凯恩斯.就业、利息和货币通论.商务印书馆,1977
[5]郑秉文.经济理论中的福利国家.中国社会科学,2003(1)
[6]哈耶克.通向奴役的道路.商务印书馆,1992
[7]李珍,刘子兰.西方社会保障理论及其政策主张回眸.经济学动态,2004(1)
[8]王恩铭.论美国的新保守主义――解读当代美国新型保守派.世界经济与政治,2006(10)
[9]郑秉文.社会保障私有化在美国――美国当前的一场大辩论.国际经济评论,2003(1)
[10]范斌.试论社会投资思想及对我国社会福利政策的启示.学海,2006(6)
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