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0;服务型政府十八大报告提出的需要加快形成的社会管理体制的第二个构成要素是“政府负责”.这里的关键,是要明确“政府对谁负责”.对此,温家宝总理在2011年3月5日的《政府工作报告》中指出：“政府的一切权力都是人民赋予的,必须对人民负责,为人民谋利益,接受人民监督；必须最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业；必须坚持依法治国基本方略,加强维护群众利益的法制建设,推进依法行政；必须实行科学、民主决策,建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制,确保权力正确行使；必须从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况,坚决惩治和预防腐败；必须保障人民的民主权利和合法权益,维护社会公平正义.”〔7〕这段话明确地回答了“政府负责”的含义,那就是：政府必须对人民负责,为人民谋利益,接受人民的监督.在当今推进社会管理创新的实践中建设“对人民负责”的政府,就要按照党的十八大报告的要求,建设一个“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府” 〔8〕.
何谓“服务型政府”?笔者认为,服务型政府从根本上来说就是以公民为本位的政府.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督.”①按照我国宪法的上述规定,人民是国家的主人,政府只能是为人民服务的仆人；人民则是由公民组成的,因此,作为“人民政府”的政府必然
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十八大报告提出,要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府” 〔9〕.这就是说,我们所要建设的服务型政府首先应当做到“职能科学”.因此,建设服务型政府首先需要科学地界定政府的职能.
根据《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,按照建设服务型政府的要求,在构建社会主义和谐社会的进程中,我国政府的职能应当确定为“集中精力抓好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务”〔10〕.为此,应按照十八大报告提出的“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开” 〔11〕的要求,科学地界定和规范政府的经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能.
第一,关于政府的经济调节职能.政府的经济调节职能是指政府运用宏观经济调控方式使国民经济结构合理、社会总供给和总需求平衡,并促进国民经济的良性循环.在这个问题上,我国目前仍侧重于政府统制,偏重于政策调控.一方面,政府履行大量项目的建设职能；另一方面,“经济过热”后,政府又以制定政策来实施调控,这不仅导致不良资产的增长,同时造成政策波动比市场波动更大的状况,使市场难以发挥在资源配置中的基础性作用.因此,必须“正确处理市场机制和宏观调控的关系,坚持按市场经济规律办事,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,加强和改善国家宏观调控,促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行”〔12〕.政府经济调节职能的着力点,应放到平等保护各种产权不受非法侵害上来.
第二,关于政府的市场监管职能.
政府的市场监管职能是指政府运用法律制度依法界定和平等保护各种产权,打破行业垄断和地区封锁,健全统一、开放、竞争有序的现代市场体系.当前政府的市场监管职能应着力于两个方面：一是打击各种“假冒伪劣”等破坏市场公平竞争的非法活动；二是有效地遏制各种形式的垄断.从而创造各类市场主体平等使用生产要素的环境,健全现代市场经济的社会信用体系,促进商品和各生产要素的自由流动.
第三,关于政府的公共服务职能.
在构建和谐社会的背景下,我国政府的公共服务职能应当着力于以下两个方面：一是制定公共政策,提供秩序类公共产品；二是提供科教类、社会保障类、卫生保健类、公用事业类等公共产品.
政府履行公共服务职能,必须树立政府是公共管理者和公共产品的提供者的观念,建立和完善公共财政体制和公共审批制度.一是必须建立和完善公共财政体制,逐步实现基本公共服务均等化.二是必须建立和完善公共审批制度.三是改革现行行政管理方式.应依照《行政许可法》,严格规范行政许可行为.四是实行政府信息公开.应加快电子政务建设,推进政府上网工程的建设和运用,扩大政府网上办公的范围.
第四,关于政府的社会管理职能.
现代政府的社会管理职能主要包括政府处理社会冲突、解决社会问题、协调社会利益关系和保持社会稳定的职能.
任何社会都不可能没有矛盾,人类社会总是在矛盾运动中发展进步的.构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程.而要化解社会矛盾,最重要的是要合理调节社会利益.为此,政府应加大对社会保障类公共产品的投入,在全社会建立高效率的社会保障制度；应调节国民收入的再分配,着力提高低收入者收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,坚决取缔非法收入；应加强政府与社会不同利益群体的沟通渠道；应向弱势群体提供及时的社会救济和必需的援助,等等.
第五,科学界定中央政府和地方政府的职责.
中央和地方政府的职责划分是所有国家都面临的共同问题.世界上的大国一般采用联邦制,以减少中央政府的职责,从而相应减少中央与地方的矛盾.我国是世界上人口最多的国家,国土面积居世界第三.与其他大国实行联邦制不同,我国实行的是单一制.单一制的特点是中央政府权力较大,地方政府权力较小.在我国,中央和地方政府的关系问题比之其他国家更为重要,并成为一个长期以来一直未能很好解决的问题.那么,应当怎样解决中央与地方的问题呢?笔者认为,划清中央政府和地方政府责任的总原则应当是：“事关全局”的权力属于中央,“因地制宜”的权力属于地方.中央通过“条”的权力的集中,达到中央的集权；通过“块”的自治,调动地方的积极性.中央的集权,是为了全国性的利益,如宏观调控、市场健康发展、社会保障安全和公共品的提供和服务等.地方自治,是为了发挥各地方、各部分的主动性、创造性,只有每一个部分都具有朝气,由这些部分构成的整体才能生机蓬勃.
(二)建设服务型政府应从体制上理顺权力授受关系,使人民真正拥有控制政府的力量
我国的各级政府都声称自己是“人民政府”.走进各级政府的大门,都可以看到“为人民服务”这五个金光闪闪的大字.然而,为什么“为人民服务”要真正落实到各级政府机关及其工作人员的实际行动上却为什么那样难?笔者认为,问题的症结在于,在我国目前的政治实际运作中,还没有切实解决好权力授受关系问题.
在中国政治思想史上,孙中山曾从分析西方国家中人民与政府的矛盾中提出过“权能区分”的思想.他认为,多年来欧美政治没有进步,是因为“民权的根本方法没有解决”,认为讲民权的国家,最怕的是得到一个万能的政府,人民没有办法节制它；最好的是得一个万能的政府,完全归人民使用,为人民谋幸福.他指出,西方国家民权问题的所在,就是“权”和“能”没有分开；解决这个问题的根本方法,就是要把“权”和“能”分开.〔13〕据此,孙中山为“权能区分”确立了两条原则：第一,明确区分人民和政府各自的职责.“国民是主人,就是有权的人,政府是专门家,就是有能的人”,具体的国家管理由政府负责.人民和政府的关系犹如车主之于车夫,人民把管理国家的大权托付给政府,“事事由他们自由去做”,如此“国家才可以进步”,政府才能成为“万能的政府”〔14〕.第二,人民具有控制政府的力量.这就需要人民手中切实握有选举、创制、复决、罢免四权.这四权又分为对人、对法两个方面.对人,即“管理官吏之权”,包括选举权、罢免权.对法,即“管理法律之权”,包括创制、复决两权.创制权是人民直接立法的权.复决权是人民修正、复决法律之权.孙中山把这四个民权,比作四个放水制或接电钮.他说,“有了放水制,便可以直接管理自来水；有了接电钮,便可以直接管理电灯；有了四个民权,人民便可以直接管理国家的政治.”〔15〕 孙中山的上述思想和主张,可以说是切中了问题的要害.就当今中国政府运作的现实情况而言,有两个问题亟待解决：一是废止由政府自己立法、自己给自己授权的现象；二是把选举和罢免政府官员之权真正掌握在人民手中.要解决好这两个问题,在我国现行政治体制下,可行的办法就是充分发挥人大的监督职能,强化人大对政府的监督权.
关于如何充分发挥人大的监督职能,笔者强调以下几点：第一,应将现行属于政府系列的国家审计机关移交给人大直管.第二,应由人大对国有企业的经济活动实施有效监督,并敦促全民所有制企业的利润由全民共享.第三,应由人大对国有土地的买卖情况实施有效监督,坚决纠正“土地财政”地方化这种极不正常的现象.应当明确,国有土地的出让收益应当入归国库,用于公共财政,施惠于全体国民.第四,使用财政性资金的大中型项目应在人大审查批准后方能立项,并加强跟踪检查.
三、“社会协同、公众参与”是社会管理创新的主要体现,也是创新社会管理亟待解决的重大课题
“社会协同、公众参与”是在新的历史条件下社会管理创新的主要体现,也是创新社会管理亟待解决的重大课题.为此,笔者对社会管理如何实现“社会协同”和“公众参与”提出以下思考和建议.
(一)改进人民代表大会制度,疏通“公众参与”的根本渠道
胡锦涛同志指出,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是“党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式”〔16〕,也应是“公众参与”的根本渠道.人民代表大会作为国家的权力机关,具有立法和各类重大问题的讨论决定以及对“一府两院”的监督等项职能.各级人大代表代表着人民行使管理国家的权力.但是,目前人大工作开展的现状与其真正职能的全面发挥还有相当大的距离,人大代表的代言机制还有待于进一步改进和完善.
1.改进人大选举制度.
选举权和被选举权是人民行使国家权力的主要标志,是公民最重要的政治权利.而是否实行公正而自由的选举,则是判断一个国家是否真正实行民主政治的一个重要标准.改进我国人大选举制度,首先应当允许和提倡竞选,通过明确和强化权力授受关系,增强人大代表的责任感和为民掌权、为民代言的公仆意识.
2.改进人大代表制度.
一是应明确规定当选人民代表的条件.目前关于当选人民代表条件方面的法律规定还不够具体明确.在现实生活中,在人民代表的提名选举时,过于注重候选人的政治地位、工作业绩,将其作为主要甚至是唯一的当选条件,忽视对他们知政、参政、议政、督政的素质要求,造成当选代表荣誉感有余而责任感不足.因此,应当以法规的形式,明示当选人民代表的条件.
二是应明确规定人民代表行使权力的身份.应明确人民代表是其选区和选举单位选民利益的代表者,代表本选区和选举单位选民的利益和意志.
三是根据目前我国人大担负的繁重职能,在适当减少人大代表数量的前提下,逐步实行代表职业制.
四是人大代表名额的分配,应注意适当提高普通工人、农民代表的比例.
3.改进代表联系制度.
代表联系制度是我国人民代表大会制度中的一项十分重要的制度.根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称“《代表法》”）,代表联系制度包括两层含义：首先是指本级人大常委会同代表和产生
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