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220;乡财县管”、“省管县”等,来减少财政层级,最后走到减少政府层级,而这将是一个长期的过程.因此,目前的不动产税制改革只能是一种过渡性的安排.其次,不动产税制的理论基础本身具有一定的假设条件,政府转型过程中,这些条件难以得到满足,因此改革的收益在一定程度上受到制约.前面论述的不动产税的受益性,是有一些假设条件的,如本地征收的不动产税要用来提供有利于不动产增值的本地服务；税率和服务水平都由地方的选民来决定；愿意“购买”其他的“服务一税率组合”的选民可以自由迁徙到其他地区；追求财产价值的选民会对市场信号作出理性反应以及地方政府的行动服从选民的意志等等.但是,这样的假设是否符合事实本身是令人怀疑的.对于中国这样一个处于转型进程中的国家,政府改革还有很大差距,满足这些条件显然是不 现实的.因此,不动产税制改革的收益在一定程度上受到制约,是不可能一步到位的.
再次,不动产税制改革是一项利益约束下的改革,需要循序渐进.如前所说,这项改革将涉及到诸多方面的利益,是一个在既得利益约束条件下进行的利益博弈的过程.也就是说,虽然存在着进行这项改革的动力,但同时也存在着来自包括政府自身的既得利益集团的强大阻力.比如,土地批租可能被土地年租制所代替,地方政府R
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最后,成功实施不动产税制改革所需要的一系列配套条件尚不完备.要成功实施不动产税制改革,需要规范和完善相关的制度、法规.比如土地流转制度的改革、财产登记制度、财产保障的法规体系,还要有一套强有力的税收管理体系,包括一个不动产认定、评估、征收以及执行的程序.此外,建设透明、规范的公共选择程序也是非常重要的,需要有一个法治化、民主化的制度与程序来形成相关的公共决策和监督制约机制.但是我国的实际情况和这些要求的差距还很远,我国的相关技术条件也还不够完善,需要做的工作还有很多,还需要在不动产税的改革与实践过程中不断完善.
此外,在探索开征不动产税对增强地方政府公共服务能力的作用的同时,也应该看到此举将会存在一些难点.首先,地方政府收入在一段时期可能会锐减,是否会不利于甚至削弱公共服务供给.目前国内城市土地采用批租形式,地方政府能在短时期内收到巨额资金用于城市基础设施建设.这些土地批租收入目前在许多地方政府财政收入中已经占到30％以上.根据相关研究和建议,开征不动产税后,土地批租制有可能被改为年租制,按年征收土地使用权的租金.那么,城市建设资金将有所减少,地方政府财政收入将会下降,有可能使地方政府公共服务的支出下降.其次,不动产税的税率确定在什么水平才能有利于地方政府公共服务的供给.许多国家都有不同的不动产税税率.通常的做法是,税率的高低由地方政府依其支出需要而决定,不同的税率使得地方政府不动产税在整个税收中的地位不同,因此对地方政府所产生的激励不同.第三,在没有体会到公共设施、公共服务的改善之前,不动产税的开征有可能遭到纳税人的抵触,为不动产税的顺利实施造成障碍.这些问题都还需要进行深入、细致的研究,保证不动产税改革能够顺利实施.
四、相关建议
针对政府转型过程中开征不动产税的过渡性特征以及可能遇到的难点问题,本文提出以下相关建议：
1、征收不动产税前要充分做好舆论上的宣传,让纳税人能够接受不动产税,明确缴纳不动产税给纳税人带来的利益所在,为顺利开征不动产税奠定基础.
2、与其他改革一样,不动产税制改革需要坚定的政治意愿来保证改革的实施.我国在中共十六届三中全会的决定里就提出了方向性的改革要求,根据实际情况,再结合国际经验,上下合力,就有希望促成实质性的改革.
3、改革应该抓住时机,尽早推出.在大多数国家实施不动产税制改革,从来都不是一帆风顺的.即使改革提高了公平和效率,仍然会存在着受益者和受损者.改革被推迟的时间越长,阻力将可能越大.
4、在征收不动产税的同时,尽快建立地方政府以公共服务为导向的官员政绩考核体系.从实际情况出发,可以因势利导地将公共服务的数量和质量作为地方政府官员政绩考核的主要指标,以此来取代GDP指标.这样,就会将地方政府的行为引导到主要为居民提供公共服务上来.由此,也会大大缓解征收不动产税之后带来的各种利益冲突和利益矛盾,使不动产税的征收工作顺利进行下去.
5、积极培育房地产业主协会等组织,形成业主有序参与地方治理的制度环境.要使地方政府在征收不动产税之后,能够长期持久地把主要职能放在公共服务上,还需要房地产业主能够形成代表自身利益的社会组织,进行有效的利益表达.为此,还应当制定相应的法律规范,允许成立各类房地产业主协会,使其具备社团法人的资格,有必要的财产和经费、活动场所、能够独立承担民事责任,使这些业主协会可以代表业主对地方政府的税收和公共服务进行有效地监督.
6.逐步完善相关的制度建设,包括财产登记制度,财产保障法规、土地流转制度等.
7.我们尚缺乏具有相关专业知识和管理经验的工作人员,因此加大人员培训的力度也是非常重要的.
我国已进入“基本公共产品短缺的时代”,与此同时,我们开始进入全面建设公共财政的时代.以不动产税改革为起点,加快建立和完善地方政府的公共财政体制,将贯穿于新阶段地方政府转型的进程中,并由此明显强化地方政府的公共服务职能.
责任编辑 王晓红
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