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力活动的经济前提.其二,财政预算也确保了政府在政治领域内的合法性权威地位.因为代议机关审议与通过财政预算的行为本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为,它向社会表明了民选代表与人民政府的信任与政治支持,是政府取得社会民众的合法性认同的宪政功能.第二,作为现代国家的宪政机制,财政预算是控制国家权力的重要途径（控权宪政机制）.财政预算的“控权”宪政机制主要体现在两个方面：其一,财政预算可以通过控制政府的财政支出节制公共财政资金的使用,从而截断了政府滥用权力的物质来源.其二,审议与通过财政预算法案是代议机关威慑政府的一种有力手段.代议机关一旦全面控制了政府的财政预算,就牢牢扼住了政府的“经济命脉”,进而取得对于政府的全面支配地位.
第三,作为现代国家的宪政宗旨,财政预算是保障公民（纳税人）应有权利的重要内容（维权宪政宗旨）.其一,国家在预算财政收入时,不应该单方面决定税收政策,而应该实行预算民主,让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权.其二,国家在预算财政支出时,不应该单方面决定支出政策,要在支出政策的形成过程中实现预算民主,确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务,真正做到“取之于民,用之于民”,保障纳税人应有的权利.
3.中国宪法文本上的“纳税”概念
“纳税”（“税收”、“租税”或“赋税”等）概念则是宪法文本上“财政”概念群中的重要概念之一.在日本宪法学家卢部信喜看来,“立宪政治乃以国王的课税须得到国民承认这一财政问题为契机而发展起来的历史,即显示了其重要性.”或者说,“新课租税、或变更现行租税,必须依照法律或法律所规定的条件（日本宪法第84条）”.“这是基于租税乃是要求国民直接负担,因此必须征得国民之同意的原则,源自于在英国自古便常被论及的‘无代表则无课税’的政治原理.”“这里所说的‘租税’,是指国家或地方公共团体,基于其课税权,为了充作其使用经费,强制征收的金钱给付之行为.”（卢部信喜 等,2006）其核心是：国家的征税权必须受到全体公民的约束,其民意代表的机构是议会即代议机关.这就是税收问题上国家权力与公民权利的关系问题（限制国家权力,保障公民权利）.这是所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义.这就是“立宪视角下的税收”、“财税宪法”、“财税立宪”或“税收法治”.
中国宪法文本中的“纳税”概念与上述涵义相比较,有所区别.在整个1982年宪法文本中,仅出现“纳税”概念1处1次,即第五十六条 ：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务.”按照蔡定剑（2004）对此条的解说,“税收是国家之基本,公民出于自身利益的需要,创建自己的政府为了公共福利.而公民为此承担的代价和第一义务就是要向国家交税.所以宪法规定公民有纳税的义务是可以理解的.”关于“纳税的义务”,蔡认为,“纳税是指纳税义务人按照法律规定,向税收部门缴纳税款.纳税作为公民的一项义务,它有如下特点：第一,具有强制性,即纳税人须履行纳税义务,否则,要受到法律制裁.第二,具有无偿性,即税收是国家单方面向纳税人征收的,是国家财政收入的重要来源.不需返还,纳税人也无权要求返还.第三,具有固定性,即纳税人和税率都是由法律明文规定的.我国刑法和有关税收法律对公民偷税抗税逃避税收义务的行为作了处罚的规定,严重的偷税犯罪行为将受到3年以下有期徒刑的制裁,情节特别严重的要处以3年到7年有期徒刑的制裁.”
然而,通观条款全文和蔡定剑对此条款的精解,在“纳税”一词的相关文字中,我们看到的只是公民的义务,而看不到公民的权利,更看不到对公民权利的保护.看到的只是国家的权力,而看不到对国家权力的限制.既然没有对国家权力的限制,又没有对公民权利的保护,那么,这样的条款,实际上与“国家的税收必须受到全体公民的约束”这一所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义或普世性价值是格格不入的.它也同样背离了“限制国家权力,保障公民权利”这一宪法宗旨.也说明我国宪法文本中有关税收的条款亟需改革完善,与世界接轨,尽快融入世界宪法国际性的潮流.这是大势所趋.
三、中国宪法文本上“财政”概念群的意义
如前所述,作为规范和价值的宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的意义,也就是宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的整合,它包括两个方面,一是对现实社会的解读,二是对现实社会的指导.在本文中,笔者仅以“财政”概念群对乡村债务(注：所谓乡村债务,严格说来,应该是指20世纪90年代以来,尤其是1994年分税制以来,中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体,以及政府之间发生的债务（朱钢 等：《乡村债务》,社会科学文献出版社.2006年11月第1版,第184页）.据农业部调查统计,1998年全国乡村债务共计3259亿元,平均每个乡镇298万元,每个村20万元（宋洪远 等,2004）；另据财政部财科所研究推算,2004年全国乡村债务总额在6000亿元（财政部财科所,2004）.沉重的乡村债务,不仅瓦解着中国的乡村经济,恶化着政府和村级组织与农民之间的关系,而且威胁着乡村社会的稳定,影响着中国农村政治的变化,也严重地干扰着农村和谐社会的构建,成为新农村建设中一道绕不过去的坎.如何从理论与实践的结合上化解乡村债务,成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题.近年来,尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论,但是,“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议,仍然是局部和针对个案的政策建议,缺少一个更加宏观,即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案.”因为“乡村债务不是一个孤立的现象”,“单一的政策和方案不能根本解决负债问题.”而必须“要以更高的视角,以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药.” （朱钢 等：《乡村债务》,社会科学文献出版社.2006年11月第1版,第207页）)这一现实问题的整合为例.它表现为：一是从“财政”概念群看乡村债务的成因；二是“财政”概念群在乡村债务化解中的意义.
1.从“财政”概念群看乡村债务的成因
笔者认为,从宪政的视角去看待乡村债务,是解决乡村债务的根本出路.但宪政离不开宪法,宪法又立足于文本.因此,用宪政的视角去看待乡村债务,首先必须用宪法文本上的财政概念群来解读乡村债务的形成原因.这个形成原因,从中央与地方关系的角度来说,就是中央与地方的财政分权失衡；从人大与政府关系的角度来说,就是人大对政府预算的监督失效；从乡村政府和组织与农民关系的角度来说,就是乡村政府和组织对农民的“税”“费”征缴失范.
（1）财政分权失衡.宪政的核心在于分权与制衡,其对财政的要求主要表现在：纵向财政分权和横向财政分权.纵向财政分权涉及中央与地方之间,以及地方政府相互之间的财权划分.1984至1994年间,我国大部分地区主要实行财政分级包干制度.而从1994年开始,我国实行了分税制.分税就是分权.就目前的情况看,这种分权模式存在两方面的问题：首先,从财政分权的内容上看,中央与地方的权力明显不对称,对地方的财力剥夺过于严重,造成地方政府入不敷出,无力负担基本的公共开支,尤其是广大乡村政府和组织更是举步维艰.乡镇财政极度危机,乡村债务极为沉重.其次,从财政分权的程序上看,中央与地方之间缺乏规范的博弈.财政分权的内容没有通过立法程序,而是由中央政府的规范性文件加以规定.财政分权失衡应该是乡村债务沉重的首要原因.
（2）预算监督失效.乡村债务形成的原因,从纵向来说,是中央与地方的财政分权失衡.但从横向来看,却是人大对政府的财政预算监督的失效.财政预算监督就是横向财政分权.横向财政分权的核心,是财政决策权、执行权和监督权的分配,具体到目前的中国而言,主要是预算监督的落实问题,即立法机关对行政机关财政权的监督和制约.
在我国,从1954年至今的4部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权.1994年全国人民代表大会通过了《预算法》,1999年全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》.然而在实践中,往往面临的是人大预算审查监督制度的失效甚至缺失.其原因有5个方面：一是政府预算过程中存在预算内容不全,预算编制时间短且编制粗放,预算无详尽的分类分项计划,预算对政府的行为缺乏约束力,预算内容和预算过程缺乏透明度等问题；二是预算年度起讫时间的断档影响了预算案的严肃性(注：根据《预算法》,我国预算年度从公历1月1日起至12月31日止,它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接.全国人大全体会议一般在每年的3月召开,地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的4－5月份才召开,因此在预算年度开始的3～5个月,政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算.)；三是人大的预算权内容不详；四是人大缺乏审议年度预算报告的能力（主要是代表专业能力不足,审议流于形式；专门机构的工作不力）；五是决算制度不健全（朱孔武,2006）.由于上述原因,加上我国政治体制改革的相对滞后,横向财政分权没有受到足够的重视（刘文华,2002）,立法机关对财政预算监督实际上长期处于监督无力,监督失效,甚至监督缺失的状态,各级行政机关（政府）的财政权力得不到有力的制约,现实中的财政秩序极为混乱,财政危机不可避免,大量乡村债务的出现也就不足为怪.与财政分权相联系的预算监督失效应该是乡村债务沉重的根本原因.
（3）“税”“费”征缴失范.如果说财政分权（包括中央与地方的纵向财政分权和人大与政府的横向财政分权）失衡、失效是导致乡村债务的根本原因,那么,在财政分权失衡、失效的既定前提下,乡村政府和组织对农民税费的征缴失范,则是乡村债务形成的直接原因.
自古道,上有政策,下有对策.既然在与中央政府的纵向分配博弈中处于劣势,为了生存,地方政府就只能另想办法.有限的制度内税收对于人员不断膨胀的地方政府财政支出来说,无异于杯水车薪.地方政府（这里说的地方政府是县乡政府,主要是乡镇政府及村级组织）在制度内财政危机、入不敷出的情况下,一般会充分利用手中的自由裁量权.因而,在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择.这就是税外收费.农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥.当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时,乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来.
2．从“财政”概念群看乡村债务的化解
“财政”概念群对乡村债务的解读是“财政”概念群整合乡村债务这一社会现实的重要意义之一,但绝非根本意义,其根本意义则是对乡村债务的化解,这也是宪法文本中的“财政”概念群对乡村债务这一现实问题最重要的整合.
（1）财政立宪：治理乡村债务的根本出路.财政监督是财政民主的表现形式.财政监督或财政民主的缺失是导致巨额乡村债务的重要原因,弥补或克服财政民主的缺失应该是治理乡村债务的一剂良药.但财政民主的缺失却并非财政民主本身所能解决.因为财政民主、财政立法等都是由财政立宪产生,要真正解决因财政民主缺失造成的乡村债务问题,只能求助于财政民主的宪法依据――财政立宪.
何为财政立宪?在美国著名财政宪法学家布坎南看来,第一,要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的；第二,税制是国家财政制度的核心问题；第三,以宪法的形式坚持预算平衡的原则；第四,对税收的支出要给予限制；第五,货币供给要在有法律保障的前提下按规则确定而不是随意决定（忻林,2000）.
财政立宪主义产生于和我国社会制度不同的西方发达国家,当然不能照搬到中国来.但这一思想可以为我们提供有益的启示.“他山之石,可以攻玉”,我们可以根据国情借鉴这一有益思想,构建以宪政为基础的公共财政体制,坚持财政立宪,以从根本上治理乡村财政危机和乡村债务.一是坚持财政民主和财政法定,充分发挥人民代表大会这一代议制机构的作用,加强对国家财政权主要是财政预算权的控制和监督.二是坚持“有限政府”,要求政府转化职能.“有限政府”是宪政制度的基本原则.在财政领域,“有限政府”是指：政府的财政职能有限（主要是公共服务）、政府的财政权能有限（以人民即纳税人的授权为条件）、政府的财政行为有限（征税等财政行为应该受法律的限制）.三是坚持“分权与制衡”的宪政原则,实现中央与地方之间以及地方政府相互之间在规范性博弈的基础上合理的财权划分.
（2）预算民主：破解乡村债务的深层成因.预算民主也是财政民主的一种表述方式,但它比财政民主的表述更具体,更有针对性.何为预算民主?“预算民主就是指建立这样的一种预算制度,在该制度下,政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的.这种预算制度将从外部对政府预算进行政治控制,使得政府预算能够实现公共责任.”（马骏,2005）55如果中央政府与地方政府,尤其是县乡（镇）政府的财政权力（村级组织为财务权）能够切实地得到本级人大（村级组织则由村民大会进行财务监督）严格的财政预算监督,就可能避免1994年分税制以来全国农村巨额乡村债务现象的普遍产生,还可以防止往后类似乡村债务的财政危机现象以各种不同的形式变相出现.
（3）税收法定：走出乡村债务的价值理念.税收是国家财政的命脉.税收法定是财政法定的另一种表述,只是税收法定比财政法定更具体,是财政法定的一个方面.
税费问题曾经是中国“三农”问题的中心,沉重的税费问题曾经是压在农民头上的大山.形成乡村债务的直接原因就是农民税费负担太重.而农民税费负担沉重,其根本原因就是缺乏对政府财政权力的审查和监督.政府的财政
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