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财政收入流量,促进经济社会可持续发展.土地财政转型的核心是稳定地方政府财政收入流量.由于土地出让收入的长期快速增长,使得地方政府形成了支出路径依赖,一些项目已经上马,从启动到完工需要三到五年的时间；有的交通等基础设施项目已经完成规划,即将启动实施,土地出让收入是其中的重要投资来源；部分土地出让收入进入教育、住房保障等公共服务领域,支出呈现刚性增长.这些因素要求相关改革必须保证稳定的收入流量,否则会得不偿失.稳定收入流量的关键：一是均衡控制土地出让,保持土地出让收入的稳定增长；二是对于新增集体建设用地不再实行征地出让,直接入市流转,与国有建设用地同权同价,政府通过收取土地增值税和所得税等获取收益；三是伴随着土地征地出让的规模减小,加快推进房地产税改革,加快以房地产税收入替代土地出让收入的进程. 均衡控制土地出让进度.对于已经完成征地手续的新增建设用地和储备土地,要严格五年规划管理和年度计划管理,均衡控制土地投放进度.对于因市场价格上涨等原因导致的土地出让收入急剧上涨,在支出安排上要实事求是地控制好节奏,把超出预算的收入放到以后年度通过预算安排使用.
推进土地制度改革.要统一土地使用权产权地位,明确使用权到期后免费续期,政府主要通过税收来获取增值收益,实现“土地涨价归公”目标.要改革征地制度,压缩征地规模,允许集体建设用地直接进入一级市场流转,实现集体所有和国有建设用地同权同价.政府只根据公益用地需要进行土地征收,从制度上解决土地出让收入规模较大的问题.由于这一改革,十八届三中全会已经明确方向,急需研究具体的操作方案,特别是要注意在集体建设用地直接入市流转的同时,对土地流转收入依法征收土地增值税和所得税,用相应的税收收入增长弥补土地出让收入减少.
完善地方税收制度.分两种情况研究完善税收制度：一是针对集体建设用地直接入市的情况,研究制定成本抵扣标准,加强土地增值税和所得税的征收管理问题,依法规范征收税收收入；二是结合房产税、基础设施配套建设费等改革,开征房地产税,逐步扩大房地产税收入规模.其中前者是当务之急,后者可能会有一个过程,但应当先立法,然后选择合适时机实施,以稳定市场预期.
改革预算管理制度.考虑到国有土地的全民所有属性,中央要在现行集中部分新增建设用地费和提取的农田水利建设资金的基础上,从土地出让收入的总量集中适当比例,用于满足全国范围内的土地整理等投入的调节.对于土地出让收入要严格执行支出预算,不得随意追加支出.对于超收部分的土地出让收入,一律转入以后年度通过预算安排使用.同时,加强土地出让收入的规模变化预测,进行支出项目的中期预算管理,根据收入与支出的变化情况,适当调整投资领域,压缩支出规模,防范相关收支风险.
加强地方政府性债务管理.一是加强土地储备的授信和借贷管理,合理确定年度融资规划,强化财务管理,降低资金成本.二是严格土地抵押贷款管理,防止“一地多贷”、超额借贷.三是逐步分类规范政府性债务管理,由财政部门统一把好借债关,年度融资计划由各部门报至财政部门汇总后,经法定程序审批后执行,杜绝其他任何渠道的政府性债务发生.四是加强风险预警管理,对于接近警戒线的市、县及时进行提醒,必要时通知金融机构停止发放贷款；对于债务偿还较大的市、县,要督促制定合理的化解计划,压缩投资规模,调整债务期限结构,有效防范违约现象发生.
公平土地收益分配.在必要的政府征地、拆迁过程中,按照集体用地最新规划用途、城镇房产的市场价格进行全额补偿,让被征地拆迁的居地相应享受到规划改变、市场溢价的收益.在集体建设用地直接入市交易后,要确定合理的成本抵扣标准,在保证土地增值税、所得税依法征收的同时,保护好农民的合法权益,使土地增值收益在国家、个人之间进行合理分配.
随着房地产税制等的完善,地方税体系的建立,地方自主性收税收入将有一个大的提升.在此情况下,可以通过调整增值税和企业所得税的收入划分,使地方政府不再过度依赖与GDP直接相关的几个税种,减少地方政府对办工厂、上项目、追求GDP增长的超常热情,把发展的重点转移到发展服务业、因事制宜发展当地产业上来,把主要精力放在改善当地社会环境、完善基础设施、提供公共服务上,解决影响发展方式的一大障碍,促进调结构、转方式取得实质性的进展,从这个意义说,解决土地财政问题的影响更为深刻、更为长远、更为关键.
（唐在富,财政部财政科学研究所研究员）
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