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证具体实施方案的科学性和可行性.尤其值得注意的是,从日本的行政职能改革的过程中我们可以看到,切实可行的改革需要针对不同产业和事业,对行政职能的各种类型进行深入的分析,并根据不同的产业和领域分阶段设定改革的重点和路径,即顶层制度设计和具体的实施方案同时进行,才能确保改革的顺利推行和成功.

行政职能的类型及转换的制度瓶颈

1.事前审批与事后监管的不同类型

如果将行政职能的实施分解为事前事后,那么事前审批与事后监管的组合可以分为四种类型.（图1）

类型A（前强后强）的好处是通过事前事后的严格管制有效禁止违法违规的行为.然而这样的管制所伴随的是巨大的制度成本.同时,受限于政府的信息处理能力,以及执行者的人格因素,往往在执行过程中容易产生亲疏有别的现象而导致社会不公的情绪蔓延,最终导致行政失去公信力.需要强调的是,这样双重的严格监管会压制企业和行为人的创新动力.在我国计划经济时期,社会资源均为国家所控制,人财物的投入与分配都在国家的严格管制之下,因此经济社会缺乏创新活力,行政机构肥大,人浮于事,付出了巨大的制度成本.

类型B（前强后弱）的优点是通过事前的严格审查为社会树立行为规范,事后的宽松则可在一定程度上降低制度交易成本.但这种方式往往使得规制虎头蛇尾,导致一部分企业和行为人在事前粉饰真相,一旦得到准入即利用事后监管的宽松肆意妄为,道德风险产生的几率比较高.这种状况的典型表现如：一些企业为了达到上市的目的,应付前三年的严格审查,通过虚假财务报表获得上市许可,一旦上市后就出现了业绩大幅度滑坡等现象.对官员的选拔也如此,晋升前的审查十分严格,而当其上任后因监管松散乏力便为所欲为、贪污腐败.[1]我国改革开放后的一段时期,类似于此类行政职能方式,比如食品安全问题、环境污染问题、寻租腐败问题等大多数属于事后监管不力.

类型C（前弱后弱）类似于自由放任的市场竞争状态.这种状态下的政府、企业以及行为人所负担的制度成本较低,市场参与者可以充分发挥其创新精神,在理想的状态下,自由竞争市场的效率及公正可以推动社会的各方面达到内生均衡.然而,如果存在信息不对称问题,规制缺位会导致丛林法则变得有效,而产生弱肉强食的现象.同时,如果被害者得不到适当的保护,社会不公正感会愈加蔓延,最终导致对行政失去信赖,由此发生动荡,不得不付出更大的社会成本.尤其需要注意的是,该类型还容易导致逆向选择问题,即当劣质和假冒品顺利进入市场而又得不到监管时,市场最终会充斥假冒伪劣品.同样,对行政监管也如此,当行政监管不作为,甚至寻租腐败、又得不到处罚时,勤廉二字就会离我们渐行渐远.

类型D（前弱后强）在事前把规制放宽松,一方面可以降低制度成本,另一方面又可以让企业和行为人能够在不被禁止的领域（负面清单管理模式）充分发挥创意和想象力,参与到经济和社会的各类领域.而通过事后的严格监管来防治违法乱纪行为和应对风险,可以保证社会公正和市场效率.值得注意的是,事后监管远比事前审查复杂,因此这种类型要做到有效的事后监管依赖于信息处理的能力.而其前提是信息是否公开透明,信息是否真实.在经济社会发展的初期阶段,交通通讯不便,产业和商品数量有限,政府往往比其他组织和个人拥有更大的信息收集和处理的能力,因此集中化的行政监管有效.随着经济发展,产业、商品等信息量巨大,政府集中监管需要巨大的人力和财力,制度成本急速增加.同时,随着ICT技术的发展,利用大数据分析法,民间组织和个人在专业领域的信息处理能力大大增强,监管分散化成为可能.一部分由政府直接管控和监督,而更多的部分交给市场和独立的第三方来实施,这不仅可以大幅度降低制度成本,也可以有效地防止寻租和腐败.其次,对事后违法违纪违规等事件的处理要做到惩一儆百的话,就需要加大惩戒的力度,如果拿捏不当就会处罚过度,让非本意违反者失去改正的机会,也容易诱发出社会的不公正感.因此,事后监管的重点在于防范和处理的机制设定.

显然,我们的改革路径是从类型B到类型D的行政职能转换.从提高市场效率以及行政简便化的角度看,如果能够克服信息非对称问题,那么类型D是促进市场的资源配置效率,形成创新型社会的最佳方案.这种类型用另外一种我们都熟悉的表述就是大市场小政府,即事后监管的主体从政府集中监管转移到行政、民间、司法等分散监管至关重要,特别是民间自主行为的监管需要从制度上加以保障.前述日本的经验也表明,要实现这一目标,需要的是信息公开和行政透明度.而其中的关键是要消除信息不对称,以避免逆向选择和道德风险.如果没有完善的制度顶层设计,信息非对称就会成为行政职能转换的制度瓶颈.2.行政职能转换的制度基础：信息公开与第三方评价

信息不对称导致交易双方、监管方和被监管方之间出现判断上的分歧,最终会导致市场功能的失效,以及监管不合理现象的发生.图2所示的第一和第三象限,表示当事人与双方（市场交易双方、行政监管和被监管方）基于各自掌握的信息所做出的判断基本一致,这代表这些领域的信息相对透明和对称,因此市场功能得以发挥,行政监管合理妥当.第二和第四象限,表示双方的判断出现分歧,这就是典型的信息不透明和信息不对称所带来的结果.

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信息不透明和不对称的存在,使得当事人双方（比如交易双方）不得不常常面对逆向选择和道德风险问题.逆向选择主要是指在交易前,不能达到择优的目的.以上市监管为例,一般来说监管部门并不能完全掌握拟上市企业的财务状况、经营状态等,因此一些企业为了达到上市的目的,通过粉饰财务报表等方式,掩盖真实信息,达到上市的目的；而一旦虚假上市得不到有效监管,就会导致参与股市的大多数企业是非优良企业（劣币驱除良币现象）.道德风险则主要强调的是签约后出现的违约（包括违纪违规等）.以金融市场为例,金融机构给企业提供融资贷款后,往往会持续跟踪调查企业的经营状况等.但就算是付出巨大的成本,仍无法做到全程全时监控.因此,如果一些企业违背约定而将资金用于高风险投资,而最终发生损失甚至倒闭时,金融机构只能被动承担坏账风险.金融市场要降低逆向选择和道德风险的发生几率,就必须对已融资企业或潜在的有融资需求的企业的财务信用、经营状况等信息进行收集和跟踪.一般来说,大型企业大多会利用证券债券市场直接融资,因此信用信息也比较透明而容易确认.比如当企业发行股票或者债券,那么市场对该企业的财务信用、经营业绩等都会有客观的评价,而市场评价可以直接影响企业在证券市场的价值,因此企业为维护良好的信用评价,会主动降低道德风险发生的几率.另外,大型企业也较容易获得优良的信用担保,为金融机构规避和降低风险提供了可能.问题是,中小企业因经营的不稳定性以及未来的不确定性而难以进入股市和债券市场,因此金融机构很难通过市场的客观评价来获取企业的信用、运营等相关信息,信息非对称性问题尤其突出.

如上所述,尽管经济类行政规制改革的核心目标是,通过市场有效配置资源来提高市场活力和国民大众的消费者利益.但在金融等信息非对称领域的行政规制改革中,如何控制风险至关重要.行政职能中“事前审批”的目的是为了预防风险,因此放宽和取消“事前审批”的前提条件是,必须拥有其他替代手段能够减轻û

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